Rapporto esplicativo

2 Punti essenziali del progetto

2.1 Il Parlamento quale legislatore

Il processo legislativo, ossia l’emanazione di normative generali e astratte, è la funzione chiave dell’Assemblea federale. Quest’ultima non può però emanare tutte le normative autonomamente; il Consiglio federale e i dipartimenti emanano pure norme di diritto sotto forma di ordinanza. Nel periodo dal 2009 al 2016 sono state adottate all’anno in media 355 ordinanze del Consiglio federale e dei dipartimenti (incluse modifiche e abrogazioni). Tuttavia si legifera sotto forma di ordinanza di regola soltanto sulla base e nell’ambito della legislazione decisa dall’Assemblea federale (tranne nei pochi casi di applicazione di una competenza conferita al Consiglio federale direttamente dalla Costituzione). L’Assemblea federale è competente per l’emanazione di tutte le disposizioni «importanti», vale a dire «fondamentali» (art. 164 cpv. 1 Cost.). Questa riserva della legge o del Parlamento costituisce il fondamento della democrazia, anche della democrazia diretta, poiché il fatto di disciplinare la materia «importante» in una legge federale garantisce che il Popolo possa essere chiamato eventualmente a esprimersi grazie al referendum facoltativo. La riserva della legge o del Parlamento garantisce in particolare anche che importanti disciplinamenti siano emanati in un processo trasparente e pubblico, nel quale tutte le forze politiche sono coinvolte in funzione della loro forza elettorale.

L’Assemblea federale può delegare mediante legge federale le sue competenze normative al Consiglio federale o ad organi ad esso subordinati, sempre che la Costituzione federale non lo escluda (art. 164 cpv. 2 Cost.). Essa non può delegare la formulazione di norme importanti e fondamentali; il Consiglio federale può disciplinare autonomamente soltanto quanto risulta meno importante, che dispone già di una base nella legge. L’Assemblea federale non possiede quindi un monopolio normativo bensì piuttosto una prerogativa.

2.2 Problema della delimitazione fra legge e ordinanza

Nella prassi è tuttavia pressoché impossibile delimitare in modo netto le disposizioni importanti da quelle meno importanti. Inoltre anche dal profilo giuridico le norme meno importanti possono rivestire un peso politico maggiore. L’Assemblea federale non può e non deve disciplinare nella legge tutti i dettagli effettivamente o potenzialmente importanti sul piano politico. Per questa ragione, le norme di delega presenti nelle leggi sono formulate sovente in modo relativamente aperto e indefinito per lasciare al Consiglio federale e all’amministrazione un certo margine di manovra. La volontà del legislatore richiede in molti casi di essere interpretata. Una tale interpretazione non presenta problemi se il Consiglio federale e l’amministrazione tengono conto degli intenti del legislatore manifestati nell’ambito del processo legislativo. La consultazione delle commissioni parlamentari competenti sui disegni di ordinanze permette inoltre di coinvolgere anche il Parlamento nell’interpretazione della volontà del legislatore.