Erläuternder Bericht

keit zum Erlass von Verordnungen also nicht unmittelbar auf der Verfassung. Die Zuständigkeit der Bundesversammlung zur Gesetzesdelegation schliesst ein, dass die Bundesversammlung die Delegation mit Vorbehalten verbindet. Das Bundesrecht kennt bereits heute derartige Vorbehalte, indem einzelne Verordnungen des Bundesrates durch die Bundesversammlung genehmigt werden müssen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer derartigen Genehmigungspflicht ist unbestritten; für das weniger weitgehende Verordnungsveto muss dieselbe Schlussfolgerung gelten.

In der Staatsrechtslehre werden die gesetzesvertretenden Verordnungen auch als unselbstständige Verordnungen bezeichnet. Der Begriff macht deutlich, dass der Bundesrat hier nicht selbstständig handeln kann; er ist nicht abschliessend zuständig. «Gesetzesvertretende Verordnungen ergänzen das Gesetz mit neuen inhaltlichen Normen» (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, Basel 2016, N 2699). Gesetzesvertretende Verordnungen sind insb. in folgender typischer Situation notwendig: «Der Gesetzgeber hat bestimmte Fragen bewusst nicht geregelt und überlässt die Vervollständigung des Gesetzes der Exekutive (TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Bern 2016, §46 N 23).³

Artikel 182 Absatz 2 BV begründet zwar eine verfassungsunmittelbare Zuständigkeit des Bundesrates für gesetzesvollziehende Verordnungen («Er sorgt für den Vollzug der Gesetzgebung»). «Vollziehungsverordnungen führen den Gesetzesinhalt näher aus und machen ihn ‘anwendungsbereit’» (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX,, a.a.O.). Die Vollziehungsverordnung «darf keine grundsätzlich neuen Rechte und Pflichten einführen» (TSCHANNEN, a.a.O., §46 N 23). In der Praxis lassen sich gesetzesvertretende und gesetzesvollziehende Verordnungen aber nicht klar auseinanderhalten. In aller Regel sind Verordnungen sowohl gesetzesvertretender als auch gesetzesvollziehender Natur. Sobald eine Verordnung auch gesetzesvertretende Bestimmungen enthält, ist das Verordnungsveto verfassungsrechtlich zulässig. Wäre eine Verordnung ausnahmsweise ausschliesslich von gesetzesvollziehender Natur, so wäre das Veto nicht zulässig. Bei einer rein gesetzesvollziehenden Verordnung dürfte sich aber die Frage kaum stellen, ob sie den Willen des Gesetzgebers respektiert. Ein Veto wäre nicht nur rechtlich unzulässig, sondern würde wohl auch kaum einem politischen Bedürfnis entsprechen.

Nicht verfassungsmässig wäre ein Veto der Bundesversammlung auch dann, wenn es sich gegen weitere verfassungsunmittelbare Verordnungen des Bundesrates richtet. Es sind dies die Verordnungen gemäss Artikel 184 Absatz 3 («Wahrung der Interessen der Schweiz» gegenüber dem Ausland) oder Artikel 185 Absatz 3 BV («Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit»), aber auch Verordnungen, die der Bundesrat zur Umsetzung von Verfassungsbestimmungen erlassen muss, falls die entsprechende Gesetzgebung nicht innert einer bestimmten Frist in Kraft ist (häufige Klausel in Volksinitiativen; siehe z.B. Art. 197 Ziff. 9, 10 und 11 BV).