Rapport explicatif

encore assumer, en règle générale, des tâches en sus et, partant, recourir à des ressources supplémentaires. Quant à la Chancellerie fédérale, elle devra faire face à un surcroît de travail dû à la préparation, au contrôle de la qualité et à la publication des rapports explicatifs ainsi qu’à la publication des ordonnances dans la Feuille fédérale.

De 2009 à 2016, 355 ordonnances (y c. les modifications et les abrogations) du Conseil fédéral et des départements ont été publiées en moyenne par an (minimum : 305 ; maximum : 402). En partant du principe qu’environ 250 nouvelles ordonnances et modifications d’ordonnances seront sujettes au veto de l’Assemblée fédérale chaque année et que, dans la plupart des cas, aucun veto n’y sera opposé, on peut considérer qu’il faudra au maximum un demi-poste de plus à la Chancellerie fédérale et un demi-poste de plus pour le reste de l’administration fédérale. Cela vaudra en cas de publication des rapports explicatifs sur la plate-forme (art. 13a LPubl), comme le prévoit la majorité de la commission. En revanche, la charge de travail liée au contrôle de la qualité et à la traduction des rapports explicatifs augmenterait si ces derniers devaient être publiés dans la Feuille fédérale, comme le demande la minorité IV. Dans ce cas, il faudrait un à deux postes de plus à la Chancellerie fédérale et un à deux postes de plus à répartir dans le reste de l’administration fédérale.

5 Constitutionnalité

La grande majorité des ordonnances du Conseil fédéral et de ses départements contiennent des dispositions qui relèvent d’une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit. L’art. 164, al. 2, Cst. repose sur l’idée selon laquelle l’Assemblée fédérale, qui a en principe la compétence d’édicter des règles de droit, peut déléguer cette compétence de par la loi (« Une loi fédérale peut prévoir une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit »). Selon l’art. 182, al. 1, Cst., « [l]e Conseil fédéral édicte des règles de droit sous la forme d’une ordonnance, dans la mesure où la Constitution ou la loi l’y autorisent ». Si le Conseil fédéral tire cette habilitation d’une loi, sa compétence d’édicter des ordonnances ne provient pas directement de la Constitution. La compétence de l’Assemblée fédérale de procéder à une délégation législative inclut que l’Assemblée fédérale assortit cette délégation de réserves. Le droit fédéral connaît déjà ce genre de réserves, puisque certaines ordonnances du Conseil fédéral doivent être approuvées par l’Assemblée fédérale. La compatibilité constitutionnelle d’une telle obligation d’approbation est incontestable ; les mêmes conclusions s’imposent pour ce qui est du droit de veto sur les ordonnances, dont la portée est moindre.

Dans la doctrine, les ordonnances de substitution sont aussi nommées ordonnances dépendantes. Cette appellation souligne que le Conseil fédéral ne peut alors pas agir en toute indépendance ; il n’est donc pas seul compétent à cet égard. « Les ordonnances de substitution complètent la loi par de nouvelles normes de fond » [trad.] (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, Bâle 2016, N 2699). Les ordonnances de substitution sont nécessaires en particulier dans la situation typique suivante : « Le législateur n’a délibérément pas réglementé