Rapport explicatif

2 Grandes lignes du projet

2.1 Le Parlement en tant que législateur

Légiférer, c’est-à-dire édicter des règles générales et abstraites, constitue la fonction centrale de l’Assemblée fédérale. Celle-ci ne peut toutefois pas édicter elle-même toutes les règles ; le Conseil fédéral et ses départements édictent également des règles de droit, sous la forme d’une ordonnance. De 2009 à 2016, 355 ordonnances du Conseil fédéral et des départements ont été adoptées en moyenne par an (y c. les modifications et les abrogations). En tout état de cause, légiférer sous la forme d’une ordonnance ne se fait que sur la base et dans le cadre de la législation établie par l’Assemblée fédérale (sauf dans les rares cas où le Conseil fédéral agit en vertu d’une compétence découlant directement de la Constitution). L’Assemblée fédérale a compétence pour édicter toutes les dispositions « importantes », soit celles qui sont « fondamentales » (art. 164, al. 1, Cst.). Cette réserve législative ou parlementaire est le fondement de la démocratie, y compris de la démocratie directe, en ce sens qu’elle assure la réglementation de ce qui est « important » dans une loi fédérale et que le peuple peut ainsi, par la voie du référendum facultatif, se prononcer sur les dispositions importantes. En outre, elle garantit notamment l’édiction des règles importantes au moyen d’une procédure transparente et publique, à laquelle toutes les forces politiques prennent part, en fonction de leur force électorale.

L’Assemblée fédérale peut déléguer, au moyen d’une loi, la compétence d’édicter des règles de droit au Conseil fédéral ou aux organes qui lui sont subordonnés, à moins que la Constitution ne l’exclue (art. 164, al. 2, Cst.). Elle ne peut déléguer cette compétence s’agissant des dispositions importantes et fondamentales ; le Conseil fédéral n’est habilité à édicter lui-même que des règles d’importance moindre, pour lesquelles une base existe déjà dans la loi. L’Assemblée fédérale ne détient donc pas le monopole de légiférer, mais elle jouit d’une prérogative en la matière.

2.2 Problème de distinction entre loi et ordonnance

Dans la pratique, la distinction entre dispositions « importantes » et dispositions « d’importance moindre » n’est pourtant pas si aisée. Sans compter que des dispositions « d’importance moindre » au sens juridique peuvent très bien avoir davantage d’importance sur le plan politique. L’Assemblée fédérale ne peut ni ne doit régler dans la loi tous les détails réellement ou potentiellement importants sur le plan politique. Les normes de délégation prévues par la loi sont souvent formulées de façon relativement libre et vague ; elles laissent ainsi une marge de manœuvre au Conseil fédéral et à son administration. La volonté du législateur a fréquemment besoin d’être interprétée. Cela ne pose aucun problème tant que le Conseil fédéral et l’administration tiennent compte des intentions que l’Assemblée fédérale a exprimées en légiférant. Par ailleurs, la consultation des commissions parlementaires compétentes sur les projets d’ordonnance permet au Parlement de donner son avis sur l’interprétation de la volonté du législateur.