Erläuternder Bericht

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Das Parlament als Gesetzgeber

Die Rechtsetzung, d.h. der Erlass von generell-abstrakten Regelungen, ist die Kernfunktion der Bundesversammlung. Die Bundesversammlung kann aber nicht alle Regelungen selbst erlassen; der Bundesrat und seine Departemente erlassen ebenfalls rechtsetzende Bestimmungen in der Form der Verordnung. Im Zeitraum von 2009 bis 2016 wurden pro Jahr durchschnittlich 355 Bundesrats- und Departementsverordnungen (inkl. Änderungen und Aufhebungen) verabschiedet. Rechtsetzung in der Form der Verordnung erfolgt aber in der Regel nur auf der Grundlage und im Rahmen der von der Bundesversammlung beschlossenen Gesetzgebung (ausser in den wenigen Anwendungsfällen einer verfassungsunmittelbaren Zuständigkeit des Bundesrates). Die Bundesversammlung ist zuständig für den Erlass aller «wichtigen», d.h. «grundlegenden» Bestimmungen (Art. 164 Abs. 1 BV). Dieser Gesetzes- oder Parlamentsvorbehalt bildet die Grundlage der Demokratie, auch der direkten Demokratie, indem die Regelung des «Wichtigen» in einem Bundesgesetz sicherstellt, dass auf dem Wege des fakultativen Referendums gegebenenfalls das Volk über das «Wichtige» entscheiden kann. Der Gesetzes- oder Parlamentsvorbehalt garantiert insbesondere auch, dass wichtige Regelungen in einem transparenten, öffentlichen Verfahren erlassen werden, an dem alle politischen Kräfte gemäss ihrer Wählerstärke beteiligt sind.

Die Bundesversammlung kann ihre Befugnisse zur Rechtsetzung durch das Gesetz an den Bundesrat oder an ihm untergeordnete Organe delegieren, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird (Art. 164 Abs. 2 BV). Das Wichtige und Grundlegende darf sie nicht delegieren; der Bundesrat darf nur das «weniger Wichtige», das bereits eine Grundlage im Gesetz besitzt, selbst regeln. Die Bundesversammlung besitzt also zwar kein Rechtsetzungsmonopol, aber eine Rechtsetzungsprärogative.

2.2 Problem der Abgrenzung zwischen Gesetz und Verordnung

In der Praxis lässt sich allerdings die Abgrenzung zwischen «Wichtigem» und «weniger Wichtigem» nicht trennscharf vornehmen. Zudem kann auch im rechtlichen Sinne «weniger Wichtiges» von grösserer politischer Wichtigkeit sein. Die Bundesversammlung kann und soll nicht alle tatsächlich oder potenziell politisch wichtigen Einzelheiten im Gesetz regeln. Die Delegationsnormen im Gesetz sind daher häufig relativ offen und unbestimmt formuliert; sie überlassen damit dem Bundesrat und seiner Verwaltung einen Handlungsspielraum. Der Wille des Gesetzgebers bedarf in vielen Fällen der Interpretation. Dies bleibt soweit unproblematisch, als Bundesrat und Verwaltung den im Rahmen der Gesetzgebung geäusserten Absichten des Gesetzgebers Rechnung tragen. Die Konsultation der zuständigen parlamentarischen Kommissionen zu Verordnungsentwürfen erlaubt es zudem, dass auch das Parlament an der Interpretation des Willens des Gesetzgebers beteiligt ist.