Rapport explicatif

Il faut ensuite se demander si la réduction de loyer de 60 % demandée par les motions constitue une atteinte à la garantie de la propriété et si elle pourrait éventuellement être considérée comme une forme d’expropriation matérielle. Tant que l’obligation de verser un loyer en vertu du contrat est maintenue en entier ou en partie, malgré les fermetures ou restrictions d’activité, la réduction de loyer prévue par le projet de loi constitue une atteinte aux prétentions contractuelles des bailleurs et, partant, à la garantie de la propriété.

Pour justifier une telle ingérence, certaines conditions doivent être réunies : premièrement, l’ingérence doit se fonder sur une base légale ; le présent projet de loi permet de satisfaire à cette condition. Deuxièmement, elle doit être justifiée par un intérêt public. Un tel intérêt public pourrait exister si les mesures en question peuvent contribuer à éviter une vague de faillites d’établissements dans les domaines de la restauration et du commerce de détail, les loyers dans ces domaines représentant en général une part importante des charges. Troisièmement, l’ingérence doit être proportionnée, c’est-à-dire être supportable pour les bailleurs. En cas d’une fermeture de deux mois, les bailleurs devraient essuyer une perte de 10 % sur le loyer annuel ; de plus, une contribution est prévue pour venir en aide aux bailleurs qui ne pourraient pas supporter une telle perte. Au vu de ce qui précède, on peut raisonnablement supposer que les conditions constitutionnelles sont réunies pour justifier l’atteinte portée par le projet de loi au droit fondamental des bailleurs de faire valoir leurs prétentions contractuelles.

Enfin, il est très peu probable qu’une atteinte aux prétentions contractuelles des bailleurs constitue une forme d’expropriation matérielle. D’une part, la limitation des prétentions des bailleurs n’est pas particulièrement grave et, d’autre part, les conditions qui laisseraient supposer un sacrifice « extraordinaire », soit une limitation intolérable ne ciblant qu’un nombre d’acteurs restreint, ne sont pas réunies.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales

Les dispositions proposées par le projet de loi sur les loyers commerciaux COVID-19 sont compatibles avec les obligations internationales de la Suisse.

5.3 Forme de l’acte à adopter

La fixation, dans une loi, du loyer ou fermage d’installations et établissements publics qui ont dû fermer temporairement et d’établissements de santé qui ont dû restreindre temporairement leur activité constitue une ingérence dans les relations contractuelles. Les droits et obligations des parties à un contrat sont réglés dans le CO. La réduction temporaire de la contre-prestation d’une partie peut créer une situation de détresse économique chez l’autre partie. Un soutien étatique est prévu pour ces cas.

Le dispositif proposé contient donc des dispositions importantes qui fixent des règles de droit et doit par conséquent être édicté sous la forme d’une loi fédérale (art. 164, al. 1, Cst.) Étant donné que les effets des fermetures et des restrictions d’activité perdurent et que bon nombre d’acteurs n’ont pas encore trouvé de solution, son entrée en vigueur ne souffre aucun retard. Par conséquent, la loi sur les loyers commerciaux COVID-19 doit être déclarée urgente et être limitée dans le temps conformément à l’art. 165 Cst. Il convient de souligner que le processus législatif a été lancé par deux motions de commission de même teneur. La loi doit être déclarée urgente par la majorité des membres du Conseil des États et du Conseil national, lors d’un vote dissocié des débats parlementaires relatifs au message. Une procédure extraordinaire sera proposée en amont afin que les deux chambres puissent procéder à l’examen urgent du message durant la même session, en l’occurrence la session d’hiver 2020.

5.4 Frein aux dépenses

Afin de limiter les dépenses, l’art. 159, al. 3, let. b, Cst. prévoit que les crédits d’engagement et les plafonds de dépenses doivent être adoptés à la majorité des membres de chaque conseil s’ils entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 20 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 2 millions de francs. Le présent projet de loi prévoit des indemnisations en cas de détresse économique au moyen d’une contribution unique de 20 millions de francs. Aucune indemnité ne sera versée au-delà de ce montant. Le présent projet de loi n’est donc pas soumis au frein aux dépenses, étant donné qu’il ne franchit pas les seuils déterminants.