Erläuternder Bericht

Das Abkommen ist ferner mit Artikel 121a BV vereinbar, da mit dem vorliegenden Abkommen die Rechte von jenen britischen Staatsangehörigen geregelt werden, die bereits im Rahmen des FZA zwischen der Schweiz und der EU und ihren Mitgliedstaaten in die Schweiz zugewandert sind und Rechte erworben haben. Es handelt sich deshalb nicht um Personen, die neu in die Schweiz zuwandern, sondern um die Ausgestaltung der Rechte britischer Staatsangehöriger, die bereits in die Schweiz zugewandert sind. Im Rahmen des Familiennachzugs können hingegen Familienangehörige, die sich noch nicht in der Schweiz aufhalten, nachgezogen werden. Das unterbreitete Abkommen sieht vor (Art. 10 Abs. 1 Bst. e), dass britische Staatsangehörige, die ein Aufenthaltsrecht gestützt auf das FZA erworben haben, ihre Kinder nach den Bestimmungen des FZA nachziehen können. Da dies bereits unter dem FZA möglich war, werden durch das Abkommen keine neuen völkerrechtlichen Verpflichtungen im Sinne von Artikel 121a Absatz 4 BV eingegangen, die gegen Artikel 121a BV verstossen. Beim Nachzug von Ehegatten bleiben die Bestimmungen des FZA während fünf Jahren nach Wegfall des FZA bestehen, danach gelten die Regeln des AIG.

6.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Das Abkommen ist mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz vereinbar, insbesondere mit den Rechten und Pflichten aus dem WTO-Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen hinsichtlich der Dienstleistungserbringung durch natürliche Personen («Modus 4») (vgl. Erläuterung zu Art. 23).

6.3 Erlassform

Nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV unterliegen völkerrechtliche Verträge dem Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Ziff. 1), wenn sie den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Ziff. 2), wenn sie wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Ziff. 3). Nach Artikel 22 Absatz 4 ParlG gelten Bestimmungen als rechtsetzend, die in unmittelbar verbindlicher und generell-abstrakter Weise Pflichten auferlegen, Rechte verleihen oder Zuständigkeiten festlegen. Als wichtig gelten nach Artikel 164 Absatz 1 BV Bestimmungen, die in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind.

Im vorliegenden Fall enthält das Abkommen einige generell-abstrakte Bestimmungen, die gemäss Artikel 164 Absatz 1 BV auf Gesetzesstufe zu erlassen wären, wenn es sich um innerstaatliches Recht handeln würde. Das Abkommen hat nämlich zum Ziel, die Rechte und Pflichten festzulegen, die schweizerische und britische Staatsangehörige sowie ihre Familienangehörigen als Arbeitnehmende (einschliesslich Grenzgängerinnen und Grenzgänger), als Selbstständige (einschliesslich Grenzgängerinnen und Grenzgänger), als Dienstleistungserbringende oder als nicht erwerbstätige Personen unter dem FZA erworben haben oder dabei sind zu erwerben.

Demzufolge ist der Bundesbeschluss über die Genehmigung des Abkommens über die Rechte der Bürgerinnen und Bürger dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 3 BV zu unterstellen.

6.4 Vorläufige Anwendung

Bei einem ungeordneten Austritt kann dieses Abkommen von der Bundesversammlung wegen des anwendbaren Verfahrens nicht rechtzeitig verabschiedet werden. Es stellt sich somit die Frage einer vorläufigen Anwendung des Abkommens. Artikel 7b RVOG sieht vor, dass der Bundesrat die vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags, für dessen Genehmigung die Bundesversammlung zuständig ist, beschliessen oder vereinbaren kann, «wenn die Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz und eine besondere Dringlichkeit es gebieten». Nach Artikel 152 Absatz 3^bisParlG muss der Bundesrat dazu vorgängig die zuständigen Kommissionen konsultieren. Er verzichtet auf die vorläufige Anwendung, wenn die zuständigen Kommissionen beider Räte sich dagegen aussprechen.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Voraussetzung der Wahrung wichtiger Interessen der Schweiz erfüllt ist. Denn das Vereinigte Königreich ist in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht ein wichtiger Partner der Schweiz. Die Beziehungen zwischen den beiden Ländern sind intensiv und komplex. Gemäss der «Mind the Gap»-Strategie des Bundesrats ist der Aufenthaltsstatus der Schweizer Staatsangehörigen im Vereinigten Königreich zu schützen. Ausserdem ist die Schweizer Wirtschaft auf britische Arbeitskräfte angewiesen. Der Schutz der erworbenen Ansprüche dieser Personen ist auch im wirtschaftlichen Interesse der Schweiz.

Die besondere Dringlichkeit erklärt sich nach Ansicht des Bundesrats dadurch, dass eine vorläufige Anwendung des Abkommens erforderlich ist, um die von schweizerischen und britischen Staatsangehörigen im jeweils anderen Land erworbenen Rechte bei einem ungeordneten Austritt Grossbritanniens aus der EU zu schützen. Wegen der anhaltenden Unsicherheit verfügt die Schweiz nicht über die erforderliche Zeit und Planungssicherheit, um das ordentliche Genehmigungsverfahren bis am 29. März 2019 abzuschliessen. Um