Erläuternder Bericht

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Kompetenz zur Regelung der E-ID und der Vertrauensinfrastruktur ergibt sich aus den Artikeln 38 Absatz 1, 81, 95 Absatz 1 und 121 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV).

Was die staatliche elektronische Identität angeht, stützt sich der Vorentwurf auf Artikel 38 Absatz 1 und 121 Absatz 1 BV. Gemäss Artikel 38 Absatz 1 BV ist der Bund dafür zuständig, Erwerb und Verlust der Bürgerrechte durch Abstammung, Heirat und Adoption zu regeln. Gemäss Artikel 121 Absatz 1 BV ist die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes. Obwohl die beiden Artikel nicht ausdrücklich die Ausweise regeln, muss der Bund die Kompetenz haben, die erforderlichen Ausweise zu regeln. Dies selbst dann, wenn sie nicht ausschliesslich dem Nachweis der Staatsangehörigkeit der Schweizer Bürgerinnen und Bürger und des Aufenthaltsstatus der ausländischen Einwohnerinnen und Einwohner dienen. Da die staatliche elektronische Identität (E-ID) diese Dokumente in bestimmten Tätigkeitsbereichen ersetzen soll, ist es gerechtfertigt, die künftige Gesetzesvorlage in Bezug auf den amtlichen Nachweis der Identität, der Staatsangehörigkeit und des Aufenthaltsstatus der Ausländerinnen und Ausländer auf diese Verfassungsgrundlage zu stützen.

Die Kompetenz zur Schaffung einer Vertrauensinfrastruktur ist in Artikel 81 BV geregelt, gemäss dem der Bund im Interesse des ganzen oder eines grossen Teils des Landes öffentliche Werke errichten und betreiben oder ihre Errichtung unterstützen kann. Ein «öffentliches Werk» im Sinne dieser Bestimmung ist herkömmlicherweise physischer Art, im Sinne eines Bauwerks wie einem Tunnel. Nach der zeitgemässen und teleologischen Auslegung von Lendi⁴¹ und Biaggini⁴² könnte ein «öffentliches Werk» auch immateriell oder nicht fest sein wie ein grösseres, mit der geplanten Vertrauensinfrastruktur vergleichbares Informatik- oder Kommunikationssystem. So könnte ein Vorentwurf zur Schaffung einer Vertrauensinfrastruktur, mit der verschiedene elektronische Nachweise ausgestellt und bestätigt werden können, auf Artikel 81 BV gestützt werden. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 81 BV dem Bund nicht die Kompetenz verleiht, für die IKT-Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen verbindliche technische und organisatorische Standards zu erlassen und durchzusetzen.⁴³

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Der Vorentwurf ist mit den bestehenden internationalen Verpflichtungen vereinbar. Bei der Erarbeitung der Vorlage wurde darauf geachtet, dass die internationale Interoperabilität grundsätzlich möglich bleibt. Falls zu einem späteren Zeitpunkt gewünscht, kann die in der Schweiz anerkannte E-ID internationale Anerkennung erlangen. Zur Umsetzung wären internationale Abkommen notwendig.

6.3 Erlassform

Ausgehend von Gegenstand, Inhalt und Tragweite der Vorlage ist es aufgrund von Artikel 164 Absatz 1 BV notwendig, die Bestimmungen über elektronische Nachweise in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen.

Auf Wunsch der Politik wurde der Vorentwurf unter grossem Zeitdruck ausgearbeitet. Aufgrund der technologieneutralen Ausgestaltung ist er zudem sehr abstrakt und wagt sich mit der Schaffung einer immateriellen öffentlichen Infrastruktur des Bundes (vgl. Art. 81 BV) auf neues Terrain. Je nach den Vernehmlassungsergebnissen wird er noch angepasst werden müssen, insbesondere in Bezug auf die Erfahrungen aus den Pilotversuchen und die von den Behörden geplante sektorielle Verwendung.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Da die Vorlage neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich zieht, bedarf sie nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte.