Erläuternder Bericht

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1 Ausgangslage

Am 7. März 2021 wurde das Bundesgesetz über elektronische Identifizierungsdienste an der Urne mit 64 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt. Am 10. März 2021 sind sechs inhaltlich identische Motionen mit dem Titel «Vertrauenswürdige staatliche E-ID» von allen Fraktionen eingereicht worden (vgl. 21.3124, 21.3125, 21.3126, 21.3127, 21.3128 und 21.3129). Zudem wurden innerhalb von drei Monaten nach der Abstimmung die Interpellation 21.3310 Andrey «Identitätskarte als Teil einer zukünftigen E-ID-Lösung» und die Interpellation 21.3718 Graf-Litscher «Selbstbestimmte elektronische Identitäten» eingereicht. Die sechs Motionen wurden am 14. September 2021 im Erstrat angenommen und die Diskussion über die Interpellation 21.3310 Andrey wurde verschoben. Zudem hat der Nationalrat beschlossen, die Interpellation 21.3718 Graf-Litscher zu erledigen.

An seiner Sitzung vom 26. Mai 2021 empfahl der Bundesrat dem Parlament, die sechs Motionen anzunehmen. Weiter erklärte er, dass er rasch eine neue Lösung für den elektronischen Identitätsnachweis vorlegen wolle, der den Anliegen der Motionärinnen und Motionären Rechnung trägt. Er hat daher das EJPD beauftragt, bis Ende Jahr zusammen mit dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) und der Bundeskanzlei (BK) und in enger Absprache mit den Kantonen und den beiden Eidgenössischen Technischen Hochschulen Zürich und Lausanne ein Grobkonzept zu erarbeiten. Es geht insbesondere darum, die verschiedenen technischen Lösungsansätze für die E-ID zu prüfen und die jeweiligen Kosten zu beziffern.

Das EJPD hat das «Zielbild E-ID» (im Folgenden «Diskussionspapier») unter Einbezug der Kantone und der Wissenschaft erarbeitet. Diese Auslegeordnung enthält verschiedene Begriffsbestimmungen der E-ID und der entsprechenden Vertrauensinfrastruktur. Zudem werden drei technische Lösungsansätze präsentiert: Self-Sovereign Identity (SSI), Public-Key-Infrastruktur (PKI) und zentraler staatlicher Identitätsprovider (IdP). Die Auslegeordnung legt insbesondere auch deren Einbettung ins wirtschaftliche und gesellschaftliche Umfeld dar und beleuchtet verschiedene Einsatzmöglichkeiten einer staatlichen E-ID.

Vom 2. September bis am 14. Oktober 2021 fand dazu eine informelle öffentliche Konsultation statt. Es gingen sechzig Stellungnahmen von kantonalen Verwaltungen sowie von Vertreterinnen und Vertretern aus Wissenschaft, Wirtschaftsorganisationen und Firmen ein. Am 14. Oktober 2021 organisierte das EJPD zum Abschluss der Konsultation eine Konferenz mit einer öffentlichen Diskussion, an der fünfzig Vertreterinnen und Vertreter von Kantonen, Politik, Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Wirtschaft sowie interessierte Privatpersonen teilnahmen. Die informelle öffentliche Konsultation hatte zum Ziel, die Meinungen zu den wichtigsten Anforderungen an eine E-ID, den wichtigsten Einsatzbereichen und den erwarteten Vorteilen zusammenzutragen. Zudem ging es darum, die Meinungen der interessierten Personen zum Umfang des E-ID-Ökosystems in Erfahrung zu bringen. Die zusammengetragenen Informationen erlaubten es dem Bundesrat, einen Grundsatzentscheid für die neue Stossrichtung der E-ID zu treffen.

Die Konsultationsteilnehmenden sprachen sich für einen Self-Sovereign-Identity-Ansatz (SSI) aus. Sie waren zudem der Ansicht, dass eine Vertrauensinfrastruktur mit einem Ambitionsniveau 3 (vgl. Diskussionspapier Kap. 4.2) erforderlich ist. Dieses Vorgehen steht im Einklang mit den Forderungen der Motionen, die im Nationalrat am 14. September 2021 und im Ständerat am 13. Juni 2022 angenommen wurden. Im Rahmen der künftigen Arbeiten ist es angezeigt, diesem Willen sowie den Grundsätzen des Schutzes der Privatsphäre durch Technik («privacy by design»), der Datensparsamkeit und der dezentralen Datenspeicherung Rechnung zu tragen. Zudem möchte das EJPD enger mit den Ämtern und Kantonen zusammenarbeiten, die in diesem Bereich entsprechende Pilotprojekte durchführen.

Gestützt auf die Ergebnisse der informellen öffentlichen Konsultation hat der Bundesrat am 17. Dezember 2021 über die neue Stossrichtung der E-ID entschieden. Demnach soll die E-ID-Vorlage einen Ansatz verfolgen, der auf den Grundsätzen des Schutzes der Privatsphäre durch Technik («privacy by design»), der Datensparsamkeit und der dezentralen Datenspeicherung sowie auf einer staatlichen Vertrauensinfrastruktur beruht, mit der ein Ökosystem für elektronische Nachweise eingeführt werden kann, die von Akteuren des öffentlichen und des privaten Sektors ausgestellt werden. Der Bundesrat hat die Frist für die Unterbreitung des Vorentwurfs für die Vernehmlassung um einen Monat verlängert. Ferner wurde dem EJPD, in Zusammenarbeit mit dem EFD (Digitale Verwaltung Schweiz DVS) und der BK (Digitale Transformation und IKT-Lenkung DTI), die Verantwortung für die Sicherstellung des Informationsflusses und für die Koordination der Abhängigkeiten zwischen dem Vorentwurf und verwandten Projekten von Bund und Kantonen übertragen.

1.1 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des Bundesrates

Die Vorlage eines Bundesgesetzes über anerkannte elektronische Identifizierungseinheiten (E ID-Gesetz) ist in der Botschaft vom 27. Januar 2016 zur Legislaturplanung 2015–2019² und im Bundesbeschluss vom 14. Juni 2016³ über die Legislaturplanung 2015–2019 angekündigt. Aufgrund der Ablehnung dieser Vorlage in der Abstimmung vom 7. März 2021 entschied der Bundesrat, die Gesetzgebungsarbeiten im Bereich der E-ID wiederaufzunehmen und neu auszurichten. Diese Vorlage wurde weder in der Botschaft vom 29. Januar 2020 zur Legislaturplanung 2019–2023⁴ noch im Bundesbeschluss vom 21. September 2020 über Legislaturplanung 2019–2023⁵ angekündigt.