Rapport explicatif

Rapport explicatif – Mise en œuvre du « too big to fail »

2 Destinataires et objectifs de la révision

Les difficultés rencontrées par l’une des grandes banques suisses en 2008 ont montré à quel point la mise en péril d’un seul établissement pouvait menacer le fonctionnement du système financier helvétique tout entier et, partant, de tous les secteurs de l’économie réelle. L’Etat ne peut et ne doit pas laisser un établissement en situation de crise disparaître si le maintien des fonctions d’importance systémique n’est pas garanti. L’établissement, considéré comme « too big to fail », c’est-à-dire trop grand pour que les pouvoirs publics le laissent sombrer, jouit ainsi implicitement d’une garantie d’Etat. Cette garantie a cependant des effets incitatifs néfastes propres à encourager une prise de risque accrue (moral hazard ou risque moral). Elle fausse la concurrence, puisqu’elle revêt le caractère d’une subvention directe, grève le budget de l’Etat en cas d’activation et provoque des coûts économiques supplémentaires. La garantie implicite de l’Etat ne peut en fin de compte être écartée que lorsqu’une banque d’importance systémique peut sortir du marché d’une manière ordonnée. En adoptant la révision de la loi sur les banques (LB), le Parlement a mis en place une base juridique efficace qui devrait permettre d’éliminer en grande partie cette problématique. Ce faisant, il a suivi le message du Conseil fédéral, sachant que ce message se fonde lui-même très largement sur le rapport final remis le 30 septembre 2010 par la commission d’experts que le Conseil fédéral avait instituée en vue d’examiner

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comment limiter les risques que les grandes entreprises font courir à l’économie nationale .

Les modifications de l’OB et de l’OFR présentées ci-après donnent corps à ces nouvelles prescriptions légales. Leur rédaction s’est appuyée à la fois sur le libellé de la loi mais aussi, de manière déterminante, sur le message et le rapport final mentionnés ci-dessus. Les modifications ont été élaborées à partir du printemps 2011 en concertation avec la Banque nationale suisse et la FINMA. Leur développement s’est poursuivi parallèlement au processus législatif concernant la loi sur les banques. S’agissant de l’OFR, elles ont été coordonnées avec le projet de mise en œuvre de Bâle III mis en consultation séparément et devront en tout état de cause entrer en vigueur simultanément. L’importance que revêt ce processus sur le plan économique pour les banques et la place financière suisse a amené le Conseil fédéral à présenter un projet administratif des ordonnances dès la fin août 2011 aux commissions chargées de l’examen préalable, de sorte que ces dernières ont pu se faire une idée de la future application de la révision de la loi sur les banques qu’elles auraient à adopter. Le projet de loi a finalement été complété par une disposition indiquant que les ordonnances du Conseil fédéral doivent être soumises à l’Assemblée fédérale pour approbation, dès lors qu’elles s’appuient sur l’art. 10 al. 4 de la loi sur les banques telle que révisée.

Les destinataires du projet sont les banques d’importance systémique, la FINMA en sa qualité d’autorité de surveillance et la Banque nationale suisse au titre de la surveillance macroprudentielle. L’Association suisse des banquiers et les grandes banques actuellement concernées ont été informées, lors de divers entretiens, de l’état d’avancement des projets d’ordonnance. Les projets administratifs leur ont été présentés en même temps qu’aux parlementaires.

3 Les principales modifications et leurs effets en bref

3.1 Entrée en vigueur

Sous réserve de l’approbation de l’Assemblée fédérale, les règles modifiées entreront en vigueur le er

1 janvier 2013, soit parallèlement à la procédure de mise en œuvre nationale de Bâle III.

3.2 Exigences particulières en matière de fonds propres

En ce qui concerne les fonds propres, le projet présente un concept global pour les banques d’importance systémique. Ce concept repose sur un régime de fonds propres autonome, qui vient s’ajouter au dispositif issu de Bâle III applicable à l’ensemble des établissements bancaires. Les banques d’importance systémique sont donc soumises aux effets des mécanismes particuliers du