Rapport explicatif

1 Contexte

1.1 Nécessité d'agir et objectifs visés

1.1.1 Financement de l'infrastructure ferroviaire et des transports publics

Le financement de l'infrastructure ferroviaire a été entièrement revu en 2012¹ et l'arrêté fédéral du 20 juin 2013 portant règlement du financement et de l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire (FAIF) a été accepté par le peuple et les cantons en 2014. Cette refonte du système avait pour but principal de combler les lacunes constatées en matière de financement, d'exploitation et de maintenance de l'infrastructure ferroviaire.

La Confédération dépense plus de 6 milliards de francs par an pour les transports publics et le fret ferroviaire. Les dépenses pour l'aménagement et la maintenance de la qualité de l'infrastructure ferroviaire sont prises en charge par le fonds d'infrastructure ferroviaire (FIF). Elles s'élèvent à environ 4,5 milliards de francs par année. Les étapes d'aménagement de l'infrastructure ferroviaire sont soumises à l'approbation de l'Assemblée fédérale. Le Parlement approuve aussi les crédits d'engagement nécessaires. Pour l'étape d'aménagement 2035, le Parlement a alloué en 2019 une somme de 12,89 milliards de francs. Cette somme doit notamment servir à améliorer l'offre sur des tronçons surchargés afin d'éviter les goulets d'étranglement. Le 22 juin 2022, le Conseil fédéral a informé sur l'état d'avancement des programmes d'aménagement de l'infrastructure ferroviaire et a mis en consultation, jusqu'au 14 octobre 2022, la modification de plusieurs arrêtés fédéraux relatifs à l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire². Le message du Conseil fédéral qui présentera une nouvelle étape d'aménagement est prévu pour 2026. Il contiendra une actualisation du projet d'offre 2035 et les premiers éléments de grands projets à long terme.

Afin d'assurer une desserte par les transports publics dans tout le pays, la Confédération et les cantons commandent conjointement les prestations de transport régional de voyageurs par train, bus et, dans certains cas, par installation à câbles ou par bateau. Les investissements dans l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire sont financés par des prêts sans intérêts conditionnellement remboursables du FIF, soit en fin de compte par les recettes fiscales, tandis que les entreprises de transport doivent autofinancer les investissements dans les véhicules et les installations de maintenance correspondantes. Étant donné que les auteurs des commandes reconnaissent que les coûts des fonds de tiers représentent une charge donnant droit à une indemnité (contrairement aux coûts du capital propre), le développement de l'offre de transports publics accroît nécessairement l'endettement des entreprises. La Confédération ne participe pas au financement du transport régional de voyageurs sans fonction de desserte (localités de moins de 100 habitants) et du transport local (par ex. transport urbain); ceux-ci sont financés par les cantons seuls ou conjointement avec les communes. Quant à l'offre nationale de transport de voyageurs, le «trafic grandes lignes», elle doit être intégralement autofinancée.

1.1.2 Évolution des finances des CFF

L'épidémie de COVID-19 a eu un impact important sur le fonctionnement et les recettes des CFF. Ces derniers ont essuyé des pertes considérables en particulier dans le trafic grandes lignes, où l'effondrement de la demande a été très marqué. Le résultat du groupe a été de - 617 millions de francs en 2020 et de - 325 millions en 2021, alors que le groupe avait encore enregistré un bénéfice de 463 millions de francs en 2019. Malgré l'amélioration des résultats et une structure de bilan saine, la situation financière des CFF est préoccupante pour les années à venir, et des mesures doivent être prises pour assurer un financement durable de l'entreprise. Les CFF connaissaient déjà, avant l'épidémie, une augmentation continue de leur endettement net, malgré des résultats positifs (voir figure 1). Après avoir régulièrement progressé, l'endettement net des CFF a atteint 11,1 milliards de francs fin 2021³, soit pratiquement le