Rapport explicatif

exception, donner au peuple un pouvoir de co-décision pour tout acte particulier. Comme le relevait le Conseil fédéral, « il y a des mesures concrètes qui sont autrement importantes, aux yeux d’une partie de la population, que mainte disposition abstraite » (Exposé des motifs du projet de Constitution, 1995, ch. 43.9).

La mise en œuvre concrète du nouvel instrument n’a toutefois pas été sans poser problème au Conseil fédéral. Difficile, en effet, d’inscrire dans la Constitution les critères matériels régissant le déclenchement du référendum contre une décision adoptée par l’Assemblée fédérale, d’autant que, à l’échelon de la Confédération, le Tribunal fédéral n’a pas compétence pour examiner l’interprétation concrète desdits critères (FF 1997 I 475). Le Conseil fédéral a finalement proposé un « mode procédural » aux termes duquel une minorité qualifiée d’un tiers des membres de l’Assemblée fédérale peut demander qu’une décision soit sujette au référendum.

Cette solution n’a pas recueilli que des avis positifs. En effet, de nombreux participants à la procédure de consultation auraient préféré une définition matérielle des décisions sujettes au référendum. S’en tenant malgré tout au mode procédural, le Conseil fédéral a proposé dans le projet soumis aux chambres d’appliquer la règle usuelle de la majorité pour les décisions du Parlement (la majorité simple des votants dans les deux chambres détermine si une décision concrète est sujette au référendum ou non) – alors même que, dans le projet mis en consultation (qui prévoyait de fixer le seuil de déclenchement à une minorité d’un tiers), il écrivait que la règle ordinaire de la majorité « a une couleur un peu plébiscitaire » (Exposé des motifs du projet de Constitution, 1995, ch. 43.9).

Les Commissions de la révision constitutionnelle ont longuement débattu des propositions du Conseil fédéral. Sur le fond, les deux commissions se sont ralliées à l’idée d’un référendum en matière administrative et financière. Le mode procédural a en revanche été accueilli avec grand scepticisme, notamment par la commission du Conseil des États, qui a alors fait élaborer des seuils de déclenchement matériels. Une des solutions proposées prévoyait ainsi que les crédits d’engagement et les plafonds de paiement qui entraînent de nouvelles dépenses uniques de plus de 100 millions de francs ou de nouvelles dépenses périodiques de plus de 10 millions de francs soient sujets au référendum.

Les différentes propositions visant à la création d’un référendum en matière administrative et financière faisaient partie de l’un des trois objets examinés dans le cadre de la refonte de la Constitution. Intitulé « Réforme des droits populaires », ce projet a toutefois été rejeté par les chambres lors du débat d’entrée en matière.

Quelques années plus tard, une réforme nettement moins ambitieuse des droits populaires a pu être mise en œuvre : le projet élaboré par la Commission des institutions politiques du Conseil des États (CIP-E), intitulé « Suppression de carences dans les droits populaires » et accepté en votation par le peuple et les cantons le 9 février 2003, ne prévoyait en effet ni référendum administratif ni référendum financier. Dans son rapport, la commission indiquait uniquement que l’art. 141, al. 1, let. c, de la Constitution fédérale – aux termes duquel les arrêtés fédéraux sont sujets au référendum « dans la mesure où la Constitution ou la loi le prévoient » – laissait une marge de manœuvre suffisante à l’Assemblée fédérale (FF 2001 4617). Il revient donc au législateur de décider s’il convient de créer un référendum financier à l’échelon de la Confédération.