Rapport explicatif

dépenses autorisées expressément par une loi. L’initiative populaire allait beaucoup plus loin, puisqu’elle visait à ce que tous les arrêtés fédéraux entraînant une dépense supérieure à un certain montant soient sujets au référendum et que toutes les lois entraînant une dépense supérieure à un certain montant soient obligatoirement soumises au référendum.

Le principal objectif des auteurs de l’initiative était manifestement d’imposer la rigueur budgétaire aux autorités : outre l’introduction d’un référendum financier (obligatoire ou facultatif) et d’un frein aux dépenses d’une large portée (majorité qualifiée pour les arrêtés financiers), l’initiative visait en effet à ce que l’Assemblée fédérale ne puisse dépasser le total des dépenses proposées par le Conseil fédéral au titre du budget et des crédits supplémentaires « sans prévoir concurremment la couverture de ce dépassement sous forme d’économies ou de recettes nouvelles ». C’est cette dernière disposition, en particulier, qui avait incité le Conseil fédéral à proposer un contre-projet introduisant un frein aux dépenses d’une portée réduite et un référendum financier très limité, sans restreindre autant la souveraineté budgétaire de l’Assemblée fédérale.

1.3.2 La place particulière des dépenses d’armement

Si l’initiative précitée était largement motivée par des considérations budgétaires, c’est notamment autour des dépenses d’armement que les débats sur le référendum financier se sont articulés par la suite. Soumise au vote du peuple, une initiative populaire demandant le droit de référendum en matière de dépenses militaires a ainsi été rejetée le 5 avril 1987 par 59,4 % des voix (FF 1987 II 834).

Cette thématique a également pesé sur les débats au Conseil national concernant l’initiative parlementaire 86.236, déposée par le conseiller national Paul Günter, qui visait à l’introduction d’un référendum financier généralisé (BO N 1988 848). M. Günter, soutenu par d’autres conseillers nationaux, a eu beau souligner que son initiative portait sur tous les crédits d’engagement pour autant qu’ils dépassent un certain montant, et qu’elle ne visait donc pas spécifiquement les dépenses d’armement, de nombreux élus, principalement de droite, se sont succédés à la tribune pour rejeter ce nouvel instrument, arguant par exemple que le Parlement ne devait pas sacrifier ses prérogatives politico-budgétaires (BO N 1988 856). Torpillée d’emblée, l’initiative a été largement rejetée.

1.3.3 Droits populaires et révision totale de la Constitution

Au milieu des années 1990, dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral avait mis en consultation un projet de réforme des droits populaires incluant des propositions visant à instaurer un référendum facultatif en matière administrative et financière. L’objectif affiché n’était pas de maîtriser les dépenses, mais de veiller à la cohérence du système des droits populaires, comme l’expliquait le Conseil fédéral dans le message relatif à une nouvelle constitution fédérale, daté du 20 novembre 1996 : « Il s’agit d’un instrument précieux qui comble une importante lacune dans le système en vigueur des droits populaires » (FF 1997 I 473). D’ailleurs, le projet ne se cantonnait pas à un référendum financier, mais prévoyait plus globalement la création d’un référendum administratif qui devait, sauf