Rapport explicatif

Le changement de canton des personnes admises à titre provisoire est assujetti aux art. 21 (attribution aux cantons) et 22 de l’ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l’asile relative à la procédure⁶ (OA 1), conformément à l’art. 21 de l’ordonnance du 11 août 1999 sur l’exécution du renvoi et de l’expulsion d’étrangers⁷ (OERE). Le SEM ne peut donc approuver le changement de canton d’une personne admise à titre provisoire que si les deux cantons concernés y consentent, à la suite d’une revendication du principe de l'unité de la famille ou en cas de menace grave pesant sur l'intéressé ou d’autres personnes. En pratique, il est rare que le nouveau canton donne son consentement, le changement de canton ayant pour effet de lui transférer la responsabilité en matière d’aide sociale.

Par conséquent, les dispositions des ordonnances en vigueur n’autorisent le changement de canton pour les personnes admises à titre provisoire qu’à des conditions restrictives.

La motion de la CIP-E ne mentionne pas explicitement les réfugiés admis à titre provisoire, car ils sont généralement inclus dans les personnes admises à titre provisoire. Toutefois, au regard de certains droits, ils forment une catégorie distincte de celle des réfugiés reconnus ayant obtenu l’asile et de celle des personnes admises à titre provisoire n’ayant pas la qualité de réfugié.

Fin juin 2019, la Suisse comptait 10 048 réfugiés admis à titre provisoire, c’est-à-dire des personnes dont la qualité de réfugié a été reconnue mais auxquelles l’asile a été refusé ; une admission provisoire est alors ordonnée car l’exécution du renvoi n’est pas licite (art. 83, al. 3, LEI). Ce cas de figure se produit principalement pour des personnes qui ont la qualité de réfugié, mais auxquelles l’asile ne peut être accordé pour cause d’indignité (art. 53 de la loi du 26 juin 1998 sur l’asile⁸, LAsi) ou de motifs subjectifs survenus après la fuite (art. 54 LAsi). Un motif subjectif survenu après la fuite est établi lorsque le comportement d’une personne à l’étranger expose celle-ci à des persécutions dans son pays de provenance ou d’origine – si cette personne a quitté illégalement son pays d’origine, par exemple (délit de fuite). Du fait des droits qui leur sont conférés en vertu de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés⁹ (CR), les réfugiés admis à titre provisoire sont mieux lotis en matière d’aide sociale et de mobilité que les autres personnes admises à titre provisoire.

Jusqu’à un arrêt de principe rendu en 2012 par le Tribunal administratif fédéral (ATAF-2012/2), le changement de canton se déroulait de la même manière pour les réfugiés admis à titre provisoire que pour les autres personnes admises à titre provisoire. Dans cet arrêt, le Tribunal administratif fédéral (TAF) a déclaré l’art. 26 de la Convention relative au statut des réfugiés directement applicable et décidé que tous les réfugiés reconnus avaient le droit de changer de canton (consid. 5.2.3 de l’arrêt).

Le TAF interprète la teneur de l’art. 26 CR¹⁰ en ce sens que c’est la réglementation relative aux titulaires d’une autorisation d’établissement (permis C) qui est applicable en l’espèce. Par conséquent, les réfugiés admis à titre provisoire ont eux aussi le droit de changer de canton en l’absence de motifs de révocation au sens de l’art. 63 LEI (art. 37, al. 3, LEI). Dans la Convention relative au statut des réfugiés, l’expression « dans les mêmes circonstances » implique que l’intéressé doit remplir les mêmes conditions d’exercice d’un droit que les personnes n’ayant pas la qualité de réfugié, à l’exception des conditions qui, en raison de leur nature, ne peuvent être remplies par un réfugié (art. 6 CR).

Avant d’obtenir une autorisation d’établissement, les étrangers doivent déjà séjourner en Suisse depuis dix ans – ou cinq ans dans certains cas (notamment lorsqu’un accord d’établissement a été conclu avec l’État de provenance) – et être bien intégrés. Les réfugiés admis à titre provisoire, eux, ne sont soumis ni à la première exigence (pas de durée prescrite) ni à la seconde. Il ne paraît donc pas indispensable sur le plan juridique, en matière de changement de canton, de traiter les réfugiés admis à titre provisoire sur un pied d’égalité avec les étrangers établis en Suisse.

6 RS 142.311

7 RS 142.281

8 RS 142.31

9 RS 0.142.30