Rapport explicatif

4.1.1 Les exportations d’armement doivent être placées sous contrôle démocratique

La coalition justifie l’initiative entre autres par le fait que, selon elle, le Conseil fédéral peut actuellement décider de son propre chef de la politique de la Suisse en matière d’exportations de matériel de guerre.

Aujourd’hui déjà, les conditions d’octroi de l’autorisation d’exporter du matériel de guerre sont posées au niveau de la loi (art. 22 LFMG), tandis que les dispositions d’exécution correspondantes sont fixées à l’art. 5 OMG (cf. ch. 3.2). La compétence de modifier les dispositions d’exécution ressortit certes au Conseil fédéral, mais ce dernier n’en a jamais fait usage de façon autonome. Ainsi, l’ajout, en 2008, de motifs de refus (art. 5, al. 2, OMG) en complément des critères à prendre en considération dans la procédure d’autorisation met en œuvre une recommandation des Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG)⁷, la dérogation figurant à l’art. 5, al. 4, OMG se fonde sur la motion 13.3662 de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des États (CPS-E) du 25 juin 2013⁸, et la décision du Conseil fédéral d’élaborer une nouvelle modification d’ordonnance en 2018 bénéficiait également du soutien de la CPS-E⁹.

De plus, le Conseil fédéral doit respecter le cadre défini par les conditions d’autorisation prévues à l’art. 22 LFMG. Les échanges qui ont lieu à différentes occasions entre le Parlement (CPS, CdG, p. ex.) et le Conseil fédéral garantissent un examen régulier des critères d’autorisation de l’art. 5 OMG pour vérifier si ceux-ci permettent d’atteindre les objectifs fixés à l’art. 1 LFMG et s’ils sont conformes aux conditions d’octroi de l’autorisation fixées à l’art. 22 LFMG. Par ailleurs, conformément à l’art. 32 LFMG, le Conseil fédéral renseigne les CdG une fois par an sur le détail des exportations de matériel de guerre. Ainsi, le droit en vigueur permet déjà au Parlement d’obtenir les informations nécessaires et d’influer sur l’aménagement des dispositions d’exécution à l’échelon réglementaire.

Par conséquent et compte tenu des limites inscrites dans la loi (art. 22 LFMG), le contrôle démocratique est déjà garanti. La législation actuelle sur le matériel de guerre est un bon exemple du fonctionnement du processus législatif normal : le Parlement fixe dans une loi les grandes lignes de la matière à régler sur la base de la Constitution, et délègue au Conseil fédéral le soin de régler les modalités de l’exécution. Cette délégation offre au Conseil fédéral une certaine marge de manœuvre matérielle dans la conception des dispositions d’exécution tout en lui conférant la légitimité démocratique d’édicter de telles dispositions.

La question du niveau normatif (loi ou ordonnance du Conseil fédéral) où faire figurer les critères applicables à l’examen des demandes d’exportation a déjà été discutée en 1995, lorsque le Conseil fédéral a soumis aux Chambres fédérales son projet de révision totale de la LFMG, le 15 février 1995. L’art. 21 du projet de loi du Conseil fédéral énumérait les critères d’autorisation pour le transfert de matériel de guerre, critères qui étaient très similaires à ceux figurant aujourd’hui à l’art. 5, al. 1, OMG. Les Chambres fédérales, convaincues par l’argumentation de la CPS-N, ont décidé de ne pas ancrer ces critères dans la loi. La CPS-N était en effet d’avis qu’il n’était pas nécessaire de détailler les critères d’autorisation dans la loi, qu’il suffisait de les définir dans l’ordonnance. Au final, le législateur prévoit à l’art. 22 LFMG que le transfert de matériel de guerre sera autorisé s’il ne contrevient pas au droit international et s’il n’est pas contraire aux principes de la politique étrangère de la Suisse et à ses obligations internationales. Pour le surplus, il a estimé que ces principes devaient être concrétisés par voie d’ordonnance.

En remontant plus loin dans le temps, on constate que la loi fédérale du 30 juin 1972 sur le matériel de guerre contenait également les critères d’autorisation (art. 11), qui étaient donc réglés au niveau de la loi. Ces critères ne prévoyaient toutefois que deux motifs de refus et octroyaient au Conseil fédéral une certaine marge d’interprétation. Dans la LFMG en vigueur, l’art. 1, en relation avec l’art. 22, exige du Conseil fédéral une pesée des intérêts complexe : il faut veiller au respect des obligations internationales et des principes de la politique étrangère de la Suisse, tout en permettant le maintien en Suisse d’une capacité industrielle adaptée aux besoins de sa défense. Il est dès lors compréhensible que l’As-