Erläuternder Bericht

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Nach Artikel 114 Absatz 5 BV hat der Bund die Kompetenz, Vorschriften über die Arbeitslosenfürsorge zu erlassen. In einem Gutachten vom 26. August 2015 hat sich das Bundesamt für Justiz ausführlich mit der Tragweite dieser Bestimmung auseinandergesetzt43. Es kommt darin unter anderem zum Schluss, dass der Bund eine Überbrückungsrente einführen könnte44.

5.2 Vereinbarkeit mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Gestützt auf das Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA; Anhang II und EFTA-Übereinkommen (Anlage 2 zu Anhang K) gelten für die Schweiz die Koordinationsbestimmungen der EU im Bereich der sozialen Sicherheit. Konkret handelt es sich um die Verordnungen (EG) Nr. 883/2004 und Nr. 987/2009. Diese Bestimmungen sollen Diskriminierungen beim Zugang zu Leistungen der sozialen Sicherheit bei Personen verhindern, die in einen anderen Staat ziehen. Die anwendbaren Koordinierungsregeln hängen davon ab, in welchen Versicherungszweig die fragliche Leistung fällt.

Die Qualifizierung der Leistungen erfolgt autonom nach den Regeln des europäischen Rechts entsprechend dem Zweck, der Art und den grundlegenden Merkmalen der Leistung und nicht aufgrund des jeweiligen inländischen Rechts.

Gemäss Artikel 1 Bst. x) der Verordnung (EG) 883/2004 «bezeichnet der Ausdruck ‹Vorruhestandsleistungen› alle anderen Geldleistungen als Leistungen bei Arbeitslosigkeit und vorgezogene Leistungen wegen Alters, die ab einem bestimmten Lebensalter Arbeitnehmern, die ihre berufliche Tätigkeit eingeschränkt oder beendet haben oder ihr vorübergehend nicht mehr nachgehen, bis zu dem Lebensalter gewährt werden, in dem sie Anspruch auf Altersrente oder auf vorzeitiges Altersruhegeld geltend machen können, und deren Bezug nicht davon abhängig ist, dass sie der Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates zur Verfügung stehen».

Die vorgeschlagene Überbrückungsleistung kann als Vorruhestandsleistung im Sinne dieser Verordnung bezeichnet werden: Sie wird ab einem bestimmten Alter (60 Jahre) Arbeitnehmenden gewährt, die ihre berufliche Tätigkeit beendet haben; sie wird ausgerichtet, bis die Bezügerin oder der Bezüger Anspruch auf eine Altersrente hat, und der Bezug ist nicht davon abhängig, dass die Person der Arbeitsverwaltung zur Verfügung steht.

Obwohl ein Zusammenhang mit einer Arbeitslosigkeit besteht (die Bezügerinnen und Bezüger müssen arbeitslos sein und ihren Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ausgeschöpft haben), kann die Überbrückungsleistung nicht als Leistung bei Arbeitslosigkeit im Sinne der EU-Verordnung bezeichnet werden: Die Überbrückungsleistung stellt keinen Ersatz für den früheren Lohn dar, und sie beinhaltet keine Massnahmen zur Integration der Bezügerinnen und Bezüger in den Arbeitsmarkt oder die Anmeldung oder Verfügbarkeit bei einem Arbeitsvermittlungszentrum.

Schliesslich handelt es sich bei der Überbrückungsleistung auch nicht um eine beitragsunabhängige Mischleistung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 883/2004. Das Kriterium der Beitragsunabhängigkeit ist nicht erfüllt, da die Leistung von den Beitragszeiten abhängt. Falls diese Leistung allen Voraussetzungen genügen würde, um in diese spezifische Kategorie zu fallen, müsste sie zudem zwingend auf einer Liste im Anhang des FZA erscheinen, was die Zustimmung der EU und deren Mitgliedstaaten sowie eine Anpassung des FZA erforderte.

Aus der Qualifizierung der Vorruhestandsleistung im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 folgt, dass die in einem EU- oder EFTA-Staat zurückgelegten Versicherungszeiten bei der Mindestversicherungszeit nicht berücksichtigt werden (Art. 66; der Verordnung [EG] Nr. 883/2004). Es besteht nur dann Anspruch auf die Überbrückungsleistung, wenn mindestens 20 Beitragsjahre im schweizerischen System zurückgelegt wurden, 10 Jahre davon direkt vor dem Erlöschen des Anspruchs auf Arbeitslosenentschädigung. Bei einem Umzug in einen EU- oder EFTA-Staat kann die Überbrückungsleistung grundsätzlich exportiert werden, allerdings nur, wenn auch im Verhältnis zu den Lebenshaltungskosten im Wohnstaat ein Bedarf nachgewiesen ist.

5.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Das vorliegende neue Bundesgesetz erfolgt demzufolge im normalen Gesetzgebungsverfahren.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Die neue Überbrückungsleistung führt zu einer jährlich wiederkehrenden Mehrbelastung in der Höhe von rund 270 Millionen Franken. Entsprechend ist Artikel 21 des ÜlAG der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b der Bundesverfassung zu unterstellen. Er begründet die neue Subvention mit der Feststellung, dass die Überbrückungsleistungen mit allgemeinen Bundesmitteln finanziert werden.

Die vorübergehende Erhöhung des Bundesbeitrages an die ALV führt zu einer auf drei Jahre verteilten einmaligen Mehrbelastung von ingesamt über 200 Millionen Franken. Artikel 90a Absatz 3 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG; Anpassung der Vollzugsstrukturen der ALV und öAV auf den verstärkten Anspruch nach Massnahmen für schwer vermittelbare und insbesondere ältere Arbeitslose) bedarf daher der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder beider Räte.