Erläuternder Bericht

Einschränkung des Rechts auf freie Meinungsäusserung im Bereich der politischen Äusserungen und Debatten, da der Garantie in diesem Bereich eine besondere Bedeutung zukommt.⁷⁷ Im Fall eines Eingriffs in das Recht auf freie Meinungsäusserung prüft der Gerichtshof, ob dieser angesichts der gesamten Umstände des Einzelfalls verhältnismässig war und ob die von der Regierung geltend gemachten Rechtfertigungsgründe als begründet und ausreichend erscheinen.⁷⁸ Die in Artikel 11 EMRK gewährleistete Versammlungsfreiheit schützt u.a. das Recht, den Zeitpunkt, den Ort und die Modalitäten der Versammlung zu bestimmen. Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit eines Eingriffs in die Versammlungsfreiheit müssen die zulässigen Gründe für eine Einschränkung gemäss Art. 11 Abs. 2 EMRK mit der grundlegenden Bedeutung einer freien Meinungsäusserung durch Worte, Handlungen oder Schweigen gegeneinander abgewogen werden.⁷⁹ Gemäss langjähriger Rechtsprechung des Gerichtshofs rechtfertigt der Umstand, dass eine Versammlung illegal durchgeführt wird, nicht unbedingt einen Eingriff in das Recht auf freie Meinungsäusserung. Insbesondere wenn keine Gewalt ausgeübt wird, ist es wichtig, dass die Behörden gegenüber friedlichen Demonstrationen eine gewisse Toleranz ausüben, damit die Versammlungsfreiheit nicht ihrer Substanz entleert werde.⁸⁰

Ein Grundrechtseingriff ist zulässig, wenn er auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, eines der in Artikel 10 bzw. 11 EMRK abschliessend aufgezählten öffentlichen Interessen verfolgt und verhältnismässig ist. Als öffentliche Interessen kommen insbesondere der Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie der Schutz der Rechte anderer in Betracht. Die Prüfung der Verhältnismässigkeit würde im Fall einer Beschwerde vor dem EGMR von den konkreten Umständen des Einzelfalls abhängen: Ist die mit einem Vermummungsverbot verbundene Grundrechtseinschränkung für die Demonstrierenden in der betreffenden Situation zumutbar? Die Abwägungen, die der EGMR bei der Beurteilung anderer, die Artikel 10 und 11 EMRK betreffende Fälle vornahm, lassen vermuten, dass ein absolutes Vermummungsverbot, das keine Ausnahmen zulässt, vor dem EGMR nicht standhalten würde.

Einen eher noch strengeren Massstab wendet der UNO-Menschenrechtsausschuss bei der Überprüfung des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II)⁸¹ an. Das Demonstrationsrecht fällt unter Artikel 19 Absatz 2 UNO-Pakt II (Recht auf freie Meinungsäusserung) und Artikel 21 UNO-Pakt II (Recht, sich friedlich zu versammeln). Einschränkungen sind unter anderem möglich zum Schutz der nationalen Sicherheit und der öffentlichen Ordnung (Art. 19 Abs. 3 Bst. b bzw. Art. 22 Abs. 2 UNO-Pakt II). 2020 hielt der UNO-Menschenrechtsausschuss fest, Gesichtsverhüllungen könnten «Mittel der Meinungsäusserung an friedlichen Demonstrationen» sein oder als «Schutz vor Repressalien» gegen Demonstrierende dienen. Wegen einer Gesichtsverhüllung dürfe nicht schon per se auf gewalttätige Absichten geschlossen werden.⁸²