Erläuternder Bericht

Präsidenten und des Generalsekretärs der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) teilte der KKJPD-Vorstand der Vorsteherin des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) in einem Schreiben vom 24. März 2021 mit, dass die Kantone einhellig zur Auffassung gelangt seien, keinen Anspruch auf eine kantonale Umsetzung des Gesichtsverhüllungsverbots zu erheben und dass sie eine Umsetzung von Artikel 10a BV durch den Bund als zweckmässig erachteten.

Der Bundesrat respektiert die föderalistische Ordnung und die Zuständigkeit der Kantone.

Gleichzeitig misst er aber dem Willen der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger hohe Bedeutung bei. Namentlich will er, dass die Initiative innerhalb der festgelegten Frist von zwei Jahren umgesetzt werden kann. Im Rahmen einer am 26. März 2021 abgehaltenen Sitzung des Kontaktorgans EJPD-KKJPD bestätigte die Vorsteherin des EJPD deshalb, dass sie aufgrund der einhelligen Verzichtserklärung der Kantone dem Bundesrat eine Vorlage für eine bundesrechtliche Umsetzung des Verhüllungsverbots unterbreiten wird.

1.2.2 Regelungsgefässe im Rahmen der bestehenden Bundeskompetenzen

Es stellt sich die Frage, in welcher Form sich das Verhüllungsverbot gesetzlich umsetzen lässt. Geprüft wurden einerseits eine Umsetzung im Strafgesetzbuch (StGB)², andererseits eine solche im Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit

(BWIS)³. Andere mögliche Gefässe auf Bundesebene bieten sich derzeit mangels thematischen Zusammenhangs nicht an. Ein eigenständiges, neues Gesetz wäre denkbar, erscheint aber aufgrund der beschränkten Regelungsmaterie unverhältnismässig.

1.2.2.1 StGB

Bei der Umsetzung im StGB wurden folgende hauptsächlichen Problemfelder ausgemacht:

- Es ist zu klären, welches strafrechtliche Rechtsgut mit einem Verhüllungsverbot geschützt werden soll. Im Abstimmungskampf angeführte Motive, die auch von der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte als zulässige Gründe für ein Gesichtsverhüllungsverbot anerkannt werden, umfassen insbesondere die Sicherheit und Ordnung und die Kultur, sich mit offenem Gesicht zu begegnen (vgl. Ziff. 3). Vereinfachend könnte man vom sogenannten «ordre public» sprechen. Dieser bildet jedoch kein strafrechtlich geschütztes Rechtsgut. Insofern ist innerhalb des StGB auch an einen Regelungsort zu denken, der sich ausserhalb des Rechtsgütersystems befindet, nämlich an den zwanzigsten Titel im StGB: Übertretungen bundesrechtlicher Bestimmungen (vgl. dazu Ziff. 1.2.3).

- Der Ausnahmekatalog von Artikel 10a Absatz 3 BV hat eine herausragende Bedeutung für die Umschreibung der strafbaren Handlung. Das StGB beschränkt sich demgegenüber in aller Regel darauf, schlichte Verbote aufzustellen, ohne die strafbare Handlung mit zahlreichen Ausnahmen von der Strafbarkeit zu regeln. Normen, die so konzipiert sind, existieren zwar bereits im StGB, so etwa die Regelung des Schwangerschaftsabbruchs (Art. 118 ff. StGB). Dort sind die Ausnahmefälle jedoch vergleichsweise einfach zu definieren.

- Eine einfache Ahndung wäre zentral für ein Bagatelldelikt wie das Verhüllungsverbot. Ein im StGB verankertes Verbot könnte nach derzeitiger Rechtslage allerdings nicht ohne weiteres im Ordnungsbussenverfahren geahndet werden. Das Ordnungsbussengesetz (OBG)⁴ müsste erweitert werden. Natürlich könnte der Gesetzgeber die dortige Liste auch um eine StGB-Norm erweitern. Doch sprechen schwerwiegende