Rapport explicatif

de deux ans imposé à la mise en œuvre. Après avoir consulté tous les directeurs de justice et de police et le président et le secrétaire général de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), le comité de la CCDJP a communiqué à la cheffe du Département fédéral de justice et police (DFJP), dans une lettre datée du 24 mars 2021, que les cantons s’étaient tous mis d’accord pour renoncer à la mise en œuvre de l’art. 10a Cst dans leurs législations et qu’ils jugeaient bon que la Confédération s'en charge.

Le Conseil fédéral respecte l’ordre fédéraliste et la compétence des cantons. Il attache aussi beaucoup d’importance à la volonté des citoyens. Il entend notamment que l’initiative puisse être mise en œuvre dans le délai imparti. Lors d’une séance avec l’organe de contact DFJP-CCDJP, le 26 mars 2021, la cheffe du DFJP a donc confirmé qu’un projet de mise en œuvre fédérale de l’interdiction de se dissimuler le visage serait soumis au Conseil fédéral à la suite de la déclaration faite par les cantons qu’ils renonçaient à leurs prérogatives.

1.2.2 Structures réglementaires possibles dans le cadre des compétences fédérales actuelles

La question se pose de savoir sous quelle forme légale mettre en œuvre l’interdiction de se dissimuler le visage. Ont été examinées les possibilités de le faire dans le code pénal (CP)² ou dans la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI)³. Aucun autre texte de loi ne le permet au niveau fédéral faute de lien thématique. On pourrait envisager une nouvelle loi autonome, mais la chose paraît disproportionnée au vu de la matière à régler.

1.2.2.1 CP

Une mise en œuvre dans le CP soulève principalement les problèmes suivants :

- Il s’agit de voir quel bien juridique doit être protégé pénalement par une interdiction de se dissimuler le visage. Les motifs invoqués pendant la campagne qui a précédé la votation, que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme reconnaît aussi comme recevables pour interdire de se dissimuler le visage, comprennent en particulier la sécurité, l’ordre et la culture du face-à-face à visage découvert (voir ch. 3). On pourrait parler, pour simplifier, de « l’ordre public ». Mais ce dernier n’est pas un bien juridique protégé par le code pénal. Il faut donc penser à un emplacement extérieur à la systématique des biens juridiques, à savoir le titre 20 : Contraventions à des dispositions du droit fédéral (voir ch. 1.2.3).

- La liste des exceptions à l’art. 10a, al. 3, Cst. revêt une importance prépondérante pour la délimitation de l’acte punissable. Le CP, quant à lui, se limite généralement à arrêter de simples interdictions sans régler l’acte punissable en l’accompagnant d’innombrables exceptions. Il existe certes des normes conçues ainsi dans le CP, comme les dispositions sur l’interruption de grossesse (art. 118 ss CP). Mais les exceptions y sont, en comparaison, faciles à définir.

- Il est central de pouvoir réprimer facilement dans le cas d’une infraction mineure comme l’interdiction de se dissimuler le visage. Une interdiction inscrite dans le CP ne pourrait toutefois pas, dans la situation juridique actuelle, être réprimée simplement dans la procédure de l’amende d’ordre. Il faudrait étendre la loi du 18 mars 2016 sur les amendes d’ordre (LAO)⁴. Le législateur pourrait naturellement compléter la liste qu’elle contient par une disposition du CP. Mais de lourdes réserves touchant à l’Etat de droit s’opposent à une extension de la procédure de l’amende d’ordre aux infrac-