Erläuternder Bericht
Vernehmlassung 2006/31: Genehmigung und Umsetzung des Notenaustausches zwischen der Schweiz und der EU betreffend die Übernahme des Schengener Grenzkodex (Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands) und Änderungen im Ausländer- und Asylrecht zur vollständigen Umsetzung · 32 Seiten
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beförderten Personen zu übermitteln30, nur unvollständig im Ausländerrecht umgesetzt.
Die Richtlinie 2004/82/EG bezweckt in erster Linie eine wirksamere Bekämpfung der illegalen Migration31. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten zum Erlass der notwendigen innerstaatlichen Meldevorschriften; die Beförderungsunternehmen werden dazu verpflichtet, den zuständigen Grenzkontrollorganen vor der Ankunft des Flugzeuges bestimmte Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln (sog. Passagiervorausinformation bzw. "Advance Passenger Information", API).
Indem die Passagierdaten den zuständigen Kontrollbehörden schon vor der Ankunft zur Verfügung stehen, kann die Durchführung der Grenzübertrittskontrolle erleichtert und beschleunigt werden. Ein API-Verfahren ermöglicht es ausserdem, die Wirksamkeit der Grenzkontrolle zu verbessern und die knappen Personalressourcen durch Schwerpunktbildung effizienter einzusetzen.
Obschon Artikel 111c AuG32in eine ähnliche Richtung zielt, reicht diese Bestimmung nicht aus, um die Richtlinie 2004/82/EG rechtsgenügend umzusetzen. Die Lücken beziehen sich insbesondere auf die Verpflichtung der Transportunternehmen zur Bekanntgabe von bestimmten Daten, auf den Kreis der betroffenen Personen (alle Passagiere unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit, somit auch Schweizer/innen), auf die Sanktionen bei schuldhafter Versäumnis oder unvollständiger oder falscher Datenübermittlung sowie auf den Höchstbetrag der Busse. Mit den vorgeschlagenen Bestimmungen im AuG (Art. 104 und 120b AuG) werden diese Lücken geschlossen.
Der neue Artikel 104 AuG ersetzt den ursprünglich für die Bekanntgabe von Passagierdaten im AuG vorgesehenen Artikel. Mit der alten Bestimmung hätte die Richtlinie nicht richtlinienkonform umgesetzt werden können.
Artikel 104 AuG
Die Richtlinie 2004/82/EG räumt den Mitgliedstaaten einen gewissen Gestaltungsspielraum ein. Sie verlangt keine systematische Übermittlung der Daten aller beförderten Passagiere, schliesst eine solche aber auch nicht aus. Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie sieht lediglich eine Datenübermittlung auf Anfrage und nur im Zusammenhang mit der Personenkontrolle an den Aussengrenzen vor. Bei Flügen innerhalb des Schengen-Raumes gilt diese Meldepflicht nicht.
Eine systematische Übermittlung der Daten aller Flugpassagierdaten, die von ausserhalb des Schengen-Raumes in die Schweiz befördert werden, ist aus heutiger
30ABl. L 261 vom 6.8.2004, S. 24
31Das API-Verfahren darf nicht mit dem Zugriff auf die sog. "PNR"-Daten (passenger
name record) verwechselt werden, welche von den Luftfahrtunternehmen und den Reisebüros im Rahmen ihrer Reservierungsdienste gesammelt werden. Bestimmte Staaten verlangen den Zugriff auf die PNR-Daten im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus
und des schweren Verbrechens (vgl. in diesem Zusammenhang die Vereinbarungen der Schweiz mit den USA vom 22 Dezember 2004, 4. und 29. März 2005 und mit Kanada vom 17. März 2006). Ein systematischer und umfassender Zugriff auf die PNR-Daten stellt einen bedeutenden Eingriff in die Privatsphäre dar. Eine solche Massnahme liesse sich aus rein migrationspräventiven Gründen nicht rechtfertigen und stünde im Widerspruch zu den Prinzipien der Verhältnismässigkeit und der Zweckmässigkeit. Dagegen können die zuständigen Behörden zur Identitätsabklärung und Sachverhaltsfeststellung in einem Einzelfall Einblick in die Passagierdaten eines Luftverkehrsunternehmens verlangen.
32 BBl 2005 7414