Erläuternder Bericht

Verordnung zum Finanzmarktaufsichtsgesetz

Die starke Prinzipienbasierung der Schweizer Finanzmarktgesetzgebung ist vom Gesetzgeber bewusst gewählt und führt dazu, dass oftmals auf tieferen Regulierungsstufen wie z.B. bundesrätlichen Verordnungen oder FINMA-Regulierungen zusätzliche Konkretisierungen nötig sind. Dabei stellt sich jeweils die Frage, wie umfassend diese zusätzlichen Konkretisierungen sein sollen. Die Interpretationen dazu gehen auseinander.

Als Aufsichtsbehörde hat die FINMA ein Interesse an einer möglichst einheitlichen Umsetzung der Vorgaben bei den Beaufsichtigten. Dies erleichtert ihr die Aufsichtstätigkeit und den Vergleich zwischen den Beaufsichtigten.

Die Beaufsichtigten wünschen sich gemäss ihren öffentlichen Stellungnahmen grundsätzlich prinzipienbasierte Regulierungen. Im Konkreten, z.B. in Arbeitsgruppen oder in Anhörungen zur Erarbeitung von neuen Regulierungen, fordern sie jedoch oft detaillierte Regeln, da dadurch ihre Planungs- und Rechtssicherheit erhöht und sichergestellt wird, dass für alle Betroffenen dieselben Vorgaben gelten.

In der Konsequenz führt dies oftmals zu eher detaillierten Regelungen auf Stufe der FINMA-Regulierungen.⁴ Ob dies immer der ursprünglichen Absicht des Gesetzgebers entspricht, ist unklar. Die verschiedenen parlamentarischen Vorstösse zur Regulierungstätigkeit der FINMA, welche in jüngster Vergangenheit eingereicht und behandelt wurden, lassen eher darauf schliessen, dass der Gesetzgeber die derzeitige Regulierungstätigkeit der FINMA als zu detailliert beurteilt. Ein weiteres Indiz in diese Richtung ist die Ergänzung, die das Parlament im Rahmen der Debatte zum Finanzdienstleistungsgesetz (FIDLEG) und Finanzinstitutsgesetz (FINIG) in Artikel 7 Absatz 2 FINMAG eingefügt hat, wonach auch die FINMA-Regulierung «wenn immer möglich prinzipienbasiert» ausgestaltet sein muss (Inkrafttreten Anfang 2020).

Die neue Verordnung konkretisiert in diesem Sinne die Handhabung der Regulierungsgrundsätze gemäss Artikel 7 Absatz 2 FINMAG, namentlich die Umsetzung der Grundsätze der Verhältnismässigkeit und Differenzierung und die Art und Weise der Berücksichtigung von internationalen Standards (vgl. Art. 5 ff.).

Weiter sieht die Verordnung vor, dass bestehende Regulierungen periodisch auf ihre Notwendigkeit, Angemessenheit und Wirksamkeit hin überprüft werden müssen (Art. 6). Dabei sollen sich die interessierten Kreise ebenfalls einbringen können. Diese Massnahme erhöht längerfristig die Akzeptanz und Qualität der Regulierungen, ohne jedoch der FINMA starre zeitliche oder inhaltliche Vorgaben zu den Überprüfungen zu machen.

Innerhalb von fünf Jahren ab Inkrafttreten hat die FINMA sämtliche ihrer Regulierungen auf ihre Stufengerechtigkeit hin zu überprüfen, allfällige Anpassungen vorzunehmen bzw. mit dem EFD allenfalls nötige Anpassungen auf übergeordneten Normstufen zu besprechen und dem Bundesrat anschliessend Bericht zu erstatten (Art. 16). Diese Überprüfung ist beschränkt auf die Frage der Stufengerechtigkeit, dennoch dürfte sie mit einem gewissen Zusatzaufwand verbunden sein.

Die neue Verordnung regelt im Weiteren den Prozess zur Anerkennung von Selbstregulierungen als Mindeststandards (Art. 12). Da die Anerkennung von Selbstregulierungen dazu führt, dass diese zum regulatorischen Mindeststandard für eine gesamte Branche werden und entsprechend den FINMA-Rundschreiben gleichgestellt sind, ist es angezeigt, dass diese Selbstregulierungen nach demselben Prozess verabschiedet werden wie FINMA-Regulierungen.

In Bezug auf die konkrete Rechtssetzung durch die FINMA hat der Bundesrat am 31. Oktober 2018 dem EFD zusätzlich den Auftrag erteilt, sämtliche bestehenden Delegationen in den Finanzmarktgesetzen und -verordnungen für Verordnungen der FINMA auf ihre Angemessenheit hin zu prüfen. Allfällige Anpassungen sollen dabei im Rahmen von laufenden oder künftigen Reformvorhaben zu den einzelnen Rechtstexten vorgenommen werden.