Rapport explicatif

D’après l’art. 141, al. 1, let. d, Cst., les traités internationaux sont sujets au référendum facultatif lorsqu’ils sont d’une durée indéterminée et ne sont pas dénonçables (ch. 1), prévoient l’adhésion à une organisation internationale (ch. 2) ou contiennent des dispositions importantes fixant des règles de droit ou dont la mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales (ch. 3). Le présent échange de notes est dénonçable et ne prévoit pas l’adhésion à une organisation internationale.

Il demeure donc à déterminer si l’échange de notes ou la décision cadre contient des dispositions importantes fixant des règles de droit ou si sa mise en œuvre exige l’adoption de lois fédérales. Par dispositions fixant des règles de droit, il faut entendre, selon l’art. 22, al. 4, de la loi sur le Parlement⁶⁸, les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences. Sont, par ailleurs, importantes les dispositions qui, en droit interne, doivent, à la lumière de l’art. 164, al. 1 Cst., être édictées dans une loi au sens formel.

La mise en œuvre de l’échange de notes implique plusieurs modifications législatives. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté d’approbation de l’échange de notes entre la Suisse et l’UE est sujet au référendum en matière de traités internationaux en vertu des art. 141, al. 1, let. d ch. 3 Cst. et 141a, al. 2 Cst.

La modification de la loi sur la protection des données, du projet de loi sur l’échange d’informations Schengen et du code pénal se fonde sur l’art. 123, al. 1, Cst. et sur l’art. 173, al. 2 Cst.

72 Forme de l’acte à adopter

L’art. 141a, al. 2, Cst. prévoit que lorsque l’arrêté portant approbation d’un traité international est sujet à référendum, l’Assemble fédérale peut y intégrer les modifications de lois liées à la mise en œuvre du traité. Comme il ressort de l’avis du Conseil fédéral du 15 juin 2001 relatif à l’initiative populaire «Suppression de carences dans les droits populaires», la possibilité d’une votation globale sur les traités internationaux et les dispositions d’exécution doit permettre d’assurer une certaine transparence dans la mesure où les citoyens appelés à voter peuvent se prononcer sur la mise en œuvre du traité dans leur droit national en ayant la certitude que le paquet proposé continue de former un tout⁶⁹. Selon la doctrine⁷⁰, les modifications législatives ne peuvent être intégrées dans l’arrêté d’approbation d’un traité international que si elles ont une connexité objective avec le contenu du traité et avec la mise en œuvre interne des engagements qui découlent de ce traité. La ratio legis de l’art. 141a, al. 2, Cst. est d’éviter les votations inutiles et contradictoires. Partant de la volonté du constituant, la doctrine est de l’avis que les dispositions d’exécution qui découlent directement d’obligations internationales et pour lesquelles aucune marge de manœuvre n’est laissée au législateur fédéral peuvent incontestablement faire l’objet d’un vote global avec le traité. Il en est de même des dispositions de mise en œuvre qui découlent d’obligations internationales et pour lesquelles une certaine marge de manœuvre est laissée au législateur national par le traité qui ne prévoit donc pas (ou qu’en partie) les modalités de mise en œuvre. Dans ce cas, le législateur est tenu de légiférer, mais dispose d’une certaine marge de manœuvre s’agissant du contenu de la législation interne de mise en œuvre. En revanche, la doctrine