Rapporto esplicativo

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Gli attuali problemi nell’ambito della procedura di autorizzazione hanno spinto il DFGP a riesaminare l’istituto dell'autorizzazione a procedere contro impiegati della Confederazione.

L'autorizzazione a procedere affonda le sue radici nel disciplinamento degli articoli 14 e 41 della legge federale del 9 dicembre 1850 sulla responsabilità delle autorità e dei funzionari federali²⁶. Il principio di tale disciplinamento è stato ripreso dall’attuale LResp; l’unico importante cambiamento è stata l’introduzione di una via ricorsuale contro il diniego di accordare l’autorizzazione a procedere. Il messaggio del 29 giugno 1956 sulla LResp forniva le spiegazioni seguenti in merito alla riserva di autorizzazione a procedere:

«Per quanto concerne la responsabilità penale occorre mantenere una procedura di autorizzazione. Conformemente ai principi di uno Stato di diritto, il progetto consente il ricorso al Tribunale federale quando il Dipartimento federale di giustizia e polizia, deliberando in prima istanza, denega l’autorizzazione a procedere. Così non si potrà più rimproverare alle autorità amministrative federali di essere giudice e parte allo stesso tempo. Il mantenimento di una procedura di autorizzazione mira soprattutto a garantire il buon funzionamento

dell’amministrazione, che va protetta, unitamente ai suoi funzionari, da manovre dilatorie²⁷».

In occasione dei dibattiti concernenti tale progetto le Camere federali non hanno messo in discussione questa motivazione e le relative proposte del Consiglio federale sono state adottate più o meno senza discussioni²⁸. La giurisprudenza e la dottrina hanno in seguito ripreso la motivazione del messaggio summenzionato senza rimetterla in questione e senza aggiungere nuove argomentazioni²⁹. Occorre tuttavia rilevare che dall’introduzione dell'autorizzazione a procedere la situazione è mutata considerevolmente. Nel 1850 non esisteva un codice penale ordinario della Confederazione³⁰. Il primo atto legislativo della Confederazione in materia di diritto penale è stato il Codice penale federale del 4 febbraio 1853³¹, che si limitava essenzialmente ai crimini contro la sicurezza esterna della Confederazione, contro gli Stati esteri,

contro l’ordine costituzionale e la sicurezza interna, ai reati commessi da funzionari federali nell’esercizio delle loro funzioni e ai reati contro le attività delle autorità federali. Anche se nel corso degli anni la Confederazione ha emanato altre norme penali perlopiù accessorie al diritto amministrativo, il Codice penale svizzero è entrato in vigore soltanto nel 1942. Per lungo tempo, il diritto penale materiale e il perseguimento penale sono così rimasti in gran parte di competenza cantonale. In occasione dell’entrata in vigore del primo disciplinamento sulla responsabilità dei funzionari, il principio della separazione dei poteri, il principio della legalità e i principi del diritto penale moderno cominciavano a svilupparsi nei Cantoni. Inoltre, all’epoca, le relazioni tra i Cantoni e la Confederazione erano spesso contraddistinte da incertezze in merito alla ripartizione delle competenze, da una certa diffidenza reciproca e, di conseguenza, da conflitti che talvolta si concludevano con un intervento della Confede-