Erläuternder Bericht

zum Erhalt der medizinischen Kapazitäten zur Bewältigung der Epidemie zu rechtfertigen sind («Primärmassnahmen»), wurden ausschliesslich gestützt auf Artikel 7 EpG erlassen und in die COVID-19-Verordnung 2 integriert.

- Demgegenüber wurden Massnahmen zur Bewältigung von Folgeproblemen, die sich erst durch die Ergreifung der Massnahmen nach dem EpG («Primärmassnahmen») ergeben, in je separaten Verordnungen erlassen. Solche «Sekundärmassnahmen» in der Form bundesrätlichen Verordnungsrechts stützen sich soweit möglich auf formellgesetzliche Delegationsnormen und gesetzliche Aufträge an den Bundesrat zum Erlass von Ausführungsbestimmungen. Wo solche nicht bestehen oder nicht ausreichen, stützt sich die bundesrätliche Verordnungskompetenz auf Artikel 185 Absatz 3 BV, wenn die entsprechenden verfassungsrechtlichen Voraussetzungen (insbesondere jene der zeitlichen und sachlichen Dringlichkeit) erfüllt sind.

Das unmittelbar auf die Verfassung gestützte Handeln des Bundesrates, das insbesondere für diese sogenannten «Sekundärmassnahmen» eingesetzt wurde, geriet mit dem Andauern der Krise und dem wachsenden Volumen von Notrechtserlassen zunehmend in die Kritik von Wissenschaft⁶ und Medien sowie von einzelnen Mitgliedern der eidgenössischen Räte. Es wurde die Frage gestellt, ob die öffentliche Ordnung bzw. die innere oder äussere Sicherheit tatsächlich noch in einem Masse bedroht seien, dass bundesrätliches Verordnungsrecht erforderlich ist. Die Verfassung setzt zudem voraus, dass ein Aufschub und insbesondere das Abwarten bis zur Schaffung von Rechtsgrundlagen im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (inkl. Gesetzgebung bei Dringlichkeit nach Art. 165 BV und parlamentarischen Verfahrensbeschleunigungen z. B. im Sinne von Art. 85 Abs. 2 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002, ParlG, SR 171.10) nicht möglich ist. Die verfassungsrechtliche Voraussetzung der zeitlichen Dringlichkeit ist nach Meinung des Bundesrates nur noch in Ausnahmefällen erfüllt, weil das Parlament handlungsfähig ist und auch dringlich zu handeln bereit ist.⁷

Einzelne verfassungsunmittelbare Verordnungen waren bewusst für eine kurze Geltungsdauer konzipiert und traten nach deren Ablauf ohne Weiteres ausser Kraft; eine Verlängerung oder Erneuerung hat sich bis heute als nicht erforderlich erwiesen.⁸ Einige Verordnungen sind zurzeit noch in Kraft, müssen aber nach Ablauf ihrer Geltungsdauer nicht verlängert werden, weil sie sich auf ein bestimmtes Ereignis oder Zeitfenster beziehen.⁹

Für die übrigen Verordnungen stellt ihre Befristung indessen ein tatsächliches und rechtliches Problem dar, und zwar aus folgenden Gründen:

- Erstens ist zu fragen, ob die angeordneten Massnahmen ab Herbst in ihrer bisherigen Ausgestaltung oder mit allfälligen Anpassungen tatsächlich noch erforderlich sind.