Rapporto esplicativo

Il fatto che in linea di principio il Tribunale amministrativo federale disponga oggi di un pieno potere cognitivo ha motivi storici. Con la revisione parziale dell'organizzazione giudiziaria federale del 1991 sono state istituite diverse commissioni di ricorso a cui erano state principalmente conferite competenze che prima venivano svolte da servizi di ricorso dipartimentali. Nel contempo l'articolo 71a capoverso 2 PA²⁸ prevedeva che la procedura dinnanzi alle commissioni di ricorso e alle commissioni arbitrali fosse retta da tale legge. Durante l'elaborazione della LTAF, il pieno potere cognitivo delle commissioni di ricorso dell’epoca è stato conferito al Tribunale amministrativo federale. A tale proposito il messaggio spiegava che non si voleva ridurre la tutela giurisdizionale²⁹.

Non a torto è stato ripetutamente fatto notare che il Tribunale amministrativo federale non è in grado di garantire appieno il controllo dell'adeguatezza previsto dalla legge. Inoltre il classico potere d'apprezzamento nel diritto amministrativo generale è caratterizzato proprio dal margine di cui dispone l'Amministrazione, margine che la giustizia deve rispettare fintanto che non siano violate disposizioni legali. Nel suo rapporto del 30 ottobre 2013 sui risultati complessivi della valutazione della nuova organizzazione giudiziaria federale, il Consiglio federale ha auspicato che la cognizione del Tribunale amministrativo federale comprenda di regola l'esame del diritto e dei fatti (senza controllo dell'adeguatezza)³⁰.

Nel gruppo di lavoro istituito dall'Ufficio federale di giustizia (cfr. cap. 1.3) è emerso che il Tribunale amministrativo federale e il Tribunale federale non auspicano alcuna modifica fondamentale delle disposizioni sulla cognizione del Tribunale amministrativo federale. In seno al Tribunale amministrativo federale, primo interessato, una netta maggioranza di giudici ha votato contro una tale modifica durante una sessione plenaria. Escludere l'esame dell'adeguatezza dalla procedura di ricorso darebbe l'impressione sbagliata che l'autorità amministrativa abbia facoltà di decidere con potere assoluto. Il Tribunale amministrativo federale deve comunque dare prova di una certa moderazione se la decisione impugnata si fonda su conoscenze specialistiche o su una strategia politica. Escludere per legge il controllo dell'adeguatezza non ridurrebbe di molto la portata dell’esame, ma susciterebbe nuove discussioni su come distinguere le questioni discrezionali da quelle di diritto e di fatto. Un controllo limitato dell'apprezzamento produrrebbe cambiamenti di poco conto anche in termini di celerità della procedura.

Vi sono argomenti fondati sia per una rinuncia fondamentale al controllo dell'adeguatezza da parte del Tribunale amministrativo federale sia per il mantenimento dello statu quo, senza che né l'una né l'altra alternativa facciano chiaramente pendere la bilancia. Dopo che in numerose leggi speciali, particolarmente in quelle che che danno grande rilievo alle decisioni discrezionali, è stato escluso il controllo dell’adeguatezza, ora appare corretto limitarsi di regola a controllare il diritto e i fatti. La legge può però continuare a permettere il controllo dell’adeguatezza in determinati settori. Secondo l’avamprogetto, la stessa PA prevede la censura dell’inadeguatezza nei ricorsi davanti al Tribunale amministrativo federale contro le decisioni sulla fissazione di tributi o di indennità di diritto pubblico o sulle prestazioni delle assicurazioni sociali. In questi casi si tratta piuttosto di discrezionalità del giudice (come per il giudice civile) che del margine di apprezzamento dell’amministrazione (discrezionalità amministrativa).