Rapporto esplicativo

zione ricorsuale introdotta nel 1993 per tutti i danneggiati¹¹. Nel gennaio 2011, con l'entrata in vigore del CPP e della legge sull'organizzazione delle autorità penali¹², il diritto di ricorrere è stato esteso all'accusatore privato, ma soltanto nei casi di ripercussioni sulle pretese civili (contrariamente a quanto deciso dall'Assemblea federale in un primo momento nell'adottare il CPP¹³). La nozione di parte è quindi stata armonizzata in ampia misura nell'intera procedura penale fino all'autorità di ultimo grado (come nel caso della procedura civile e delle procedure di diritto pubblico). Questa estensione del diritto di ricorrere ha provocato un forte aumento dei ricorsi di danneggiati e accusatori privati. Spesso i ricorsi non presentati da vittime ai sensi della LAV non riguardano sentenze penali nel merito, ma decisioni di non entrata nel merito o decisioni di abbandono del procedimento¹⁴. La percentuale di successo di questi ricorsi è molto bassa¹⁵, poiché nella maggior parte dei casi viene censurato l'apprezzamento dei fatti, che il Tribunale federale può controllare soltanto in casi eccezionali (cfr. art. 97 LTF). Anche se sovente una motivazione sommaria è sufficiente per le decisioni negative, questi procedimenti causano – anche solo per il loro numero – un onere non insignificante, senza praticamente avere utilitità per nessuno.

Il Consiglio federale propone pertanto una via di mezzo: l'articolo 81 capoverso 1 lettera b numero 5 AP-LTF vincola il diritto di ricorrere dell'accusatore privato a due condizioni alternative. Se l'accusatore privato è una vittima ai sensi della LAV, è sufficiente che la decisione impugnata influisca sul giudizio delle sue pretese civili. Gli altri accusatori privati hanno diritto di ricorrere soltanto se la decisione impugnata giudica il merito delle rispettive azioni penali o civili. Di conseguenza, perdono il diritto di ricorrere se non è stato avviato un procedimento penale o se è stato sospeso o se un'autorità inferiore non è entrata nel merito del ricorso. Tenendo conto delle osservazioni del Tribunale federale, in questa sede il Consiglio federale assume una nuova posizione rispetto al rapporto di valutazione¹⁶. È infatti giunto alla conclusione di dover prendere in considerazione, oltre agli sforzi di armonizzazione, anche lo sgravio del Tribunale federale e l'economia procedurale. Se l'autorità inferiore ha già deciso nel merito di un'azione penale o civile, il danneggiato deve poter adire il Tribunale federale come finora, senza dover ricominciare da capo per via civile.

2.1.3 Ricorso unitario invece di ricorso sussidiario in materia costituzionale

In casi eccezionali l'avamprogetto vuole permettere di adire il Tribunale federale nelle materie in cui il ricorso ordinario (ricorso unitario) è escluso, se questo verte su una questione di diritto di importanza fondamentale o un caso particolarmente importante per altri motivi. Analoga funzione residuale aveva finora il ricorso sussidiario in materia costituzionale, che permettava di impugnare le decisioni delle autorità cantonali di ultimo grado per violazione dei diritti costituzionali se non era ammissibile alcun ricorso ordinario al Tribunale federale. Il ricorso sussidiario in materia costituzionale è stato inserito nella legge sul Tribunale federale durante i dibattiti parlamentari per evitare che le decisioni cantonali di ultimo grado in alcune materie fossero impugnabili soltanto dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo. Le cifre indicano che i ricorsi sussidiari in materia costituzionale presso il Tribunale federale hanno un ruolo trascurabile: nel 2013 erano soltanto 394 su 7919 (5 per cento). Occorre pure rilevare che non è stato possibile entrare nel merito del 72 per cento dei ricorsi sussidiari in mate-