Rapport explicatif

Les raisons du pouvoir d’examen de l’opportunité accordé au Tribunal administratif fédéral sont historiques. Lors de la révision partielle de l’organisation judiciaire fédérale de 1991, on a créé plusieurs commissions de recours, auxquelles ont été conférées les attributions exercées auparavant par les services des recours des départements. En même temps, la procédure devant les commissions de recours et d’arbitrage devait être régie par la PA, selon l’art. 71a, al. 2, de celle-ci²⁸. A l’adoption de la LTAF, c’est le Tribunal administratif fédéral qui a endossé le pouvoir d’examen des commissions de recours. Le message précise que l’on voulait éviter de diminuer la protection juridique²⁹.

Ce n’est pas à tort que l’on reproche régulièrement à la loi de promettre, en prévoyant le contrôle de l’opportunité, quelque chose que le Tribunal administratif fédéral ne peut pas entièrement accomplir. En outre, en droit administratif, le pouvoir d’appréciation des autorités au sens classique se caractérise justement, de manière générale, par le fait qu’elle leur offre une marge de manœuvre dont la justice n’a pas à se mêler tant que les prescriptions juridiques ne sont pas violées. Le Conseil fédéral a donc fait état, dans son rapport du 30 octobre 2013 sur les résultats de l’évaluation de la nouvelle organisation judiciaire fédérale, de son intention de modifier les dispositions légales régissant le pouvoir d’examen du Tribunal administratif fédéral de telle sorte que le contrôle porte en règle générale sur les aspects juridiques et les faits (à l’exclusion du contrôle de l’opportunité)³⁰.

Il est apparu, dans le groupe de travail institué par l’OFJ (voir ch. 1.3), que ni le Tribunal administratif fédéral ni le Tribunal fédéral ne désirent changer fondamentalement les dispositions sur le pouvoir d’examen du premier. Une très nette majorité des juges du Tribunal administratif fédéral, concerné au premier chef, s’y est opposée en la séance plénière. Ils craignent de suggérer, en abolissant le contrôle de l’opportunité, que le service administratif qui rend des décisions bénéficie d’un privilège l’exonérant du respect de la loi. Le Tribunal administratif fédéral doit de toute façon exercer une certaine retenue lorsque la décision attaquée repose sur des connaissances d’expert ou sur une stratégie politique. Selon eux, supprimer de la loi le contrôle de l’opportunité ne changerait donc guère l’ampleur des points à examiner mais provoquerait de nouvelles discussions sur la délimitation entre ce contrôle et celui des questions de droit et des faits. Restreindre le pouvoir d’examen ne serait donc guère utile du point de vue de la célérité de la procédure.

Il existe des arguments fondés tant d’un côté que de l’autre: aucune des deux options ne l’emporte nettement. Comme le contrôle de l'opportunité a été exclu dans de nombreuses lois spéciales – spécifiquement celles concernant des décisions avec un large pouvoir d'appréciation – il y a lieu de fixer le principe de la limitation du pouvoir d'examen au contrôle du droit et des faits. La loi pourra toujours permettre un contrôle de l'opportunité dans des domaines particuliers. Dans la PA, une telle exception sera prévue pour les décisions relatives à la fixation d'une contribution ou d'une indemnité de droit public ainsi que pour celles portant sur des prestations d'assurances sociales. Dans ces domaines, le pouvoir d'appréciation en cause est plutôt celui du juge (comme devant les tribunaux civils) que celui de l'administration.