Rapport explicatif

2.3 Le droit de veto sur les ordonnances : un freinage d’urgence en cas de non-respect de la volonté du législateur

Dans la pratique politique, il est cependant difficile d’éviter que, dans certains cas, l’interprétation que le Conseil fédéral et l’administration font de la volonté du législateur ne corresponde pas à sa volonté effective. Une administration moderne ne peut pas se borner à recevoir des ordres et à être un instrument d’exécution. Elle doit aussi agir par anticipation et faire preuve d’initiative dans l’exécution des tâches qui font partie de son domaine de compétence, où elle dispose d’un savoir technique approfondi. La dynamique intrinsèque requise pour cette démarche peut amener le Conseil fédéral et l’administration à ne pas toujours observer suffisamment la volonté du législateur. Il est vrai que celle-ci n’est parfois pas non plus exprimée très intelligiblement, parce que des problèmes majeurs liés à la mise en œuvre d’une loi n’avaient pas encore pu être identifiés assez clairement au moment de l’examen parlementaire.

Pour ces situations, il n’existe aucun « freinage d’urgence » qui permettrait à une majorité du Parlement de faire valoir sa prérogative en matière de législation, c’està-dire d’imposer l’interprétation de sa propre volonté et d’empêcher, de manière simple et efficace, l’auteur de l’ordonnance d’aller à son encontre. Le droit de veto sur les ordonnances est la forme idéale de freinage d’urgence dans ce contexte.

Il représente une meilleure solution que l’approbation obligatoire des ordonnances, qui est parfois aussi demandée et qui a même déjà été appliquée. Le droit de veto sur les ordonnances correspond au référendum législatif facultatif, tandis que l’approbation obligatoire correspond au référendum législatif populaire obligatoire, lequel n’a jamais existé au niveau fédéral et a été supprimé dans la plupart des cantons au cours des dernières décennies, parce que cet instrument entraîne des charges excessives et retarde la procédure, même quand une loi n’est pas contestée par une minorité qualifiée.

2.4 Restrictions indispensables du champ d’application du droit de veto sur les ordonnances

Dans les cas suivants, un veto du Parlement aux ordonnances ne serait juridiquement pas possible ou en tout cas pas pertinent :

- lorsque le Conseil fédéral est habilité à édicter des ordonnances non pas en vertu de la loi, mais directement par la Constitution, un veto aux ordonnances fondé sur la loi n’est pas possible (lire le commentaire de l’art. 22a LParl, au ch. 3) ;

- il ne serait pas opportun d’accorder le droit de veto sur les ordonnances lorsque celui-ci risquerait d’empêcher la mise en œuvre dans les temps de dispositions de la Constitution, de lois fédérales ou de traités internationaux dont la date de l’entrée en vigueur est fixée par la Constitution, la loi fédérale ou le traité international. En l’occurrence, le droit de veto pourrait déjouer la réalisation de la volonté d’un organe supérieur (lire le commentaire de l’art. 22a LParl, au ch. 3) ;

- enfin, il y a des ordonnances dont l’adoption ne souffre aucun retard pour des raisons pratiques. Ces exceptions peuvent être définies par des dispositions