Rapport explicatif

certaines questions et laisse à l’exécutif le soin de compléter la loi » [trad.] (TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Berne 2016, §46 N 23)³.

L’art. 182, al. 2, Cst. fonde certes une compétence du Conseil fédéral découlant directement de la Constitution en ce qui concerne les ordonnances d’exécution (« Il veille à la mise en œuvre de la législation »). « Les ordonnances d’exécution expliquent plus en détail le contenu de la loi et la rendent “prête à être appliquée” » [trad.] (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, ibidem). L’ordonnance d’exécution « ne peut pas introduire des droits et obligations fondamentalement nouveaux » [trad.] (TSCHANNEN, ibidem, §46 N 23). Toutefois, les ordonnances de substitution et les ordonnances d’exécution sont difficilement différenciables dans la pratique. Le plus souvent, les ordonnances sont à la fois des ordonnances de substitution et des ordonnances d’exécution. Dès qu’une ordonnance comprend des dispositions de substitution, le droit de veto sur les ordonnances est applicable en conformité avec la Constitution. Si, par exception, une ordonnance n’était qu’une ordonnance d’exécution pure, le droit de veto ne serait pas applicable. Dans ce cas-là, il n’y aurait cependant pas vraiment lieu de se demander si la volonté du législateur est respectée. Un veto serait alors non seulement irrecevable du point de vue juridique, mais il ne répondrait quasiment à aucun besoin politique.

Un veto de l’Assemblée fédérale ne serait pas non plus constitutionnel s’il était opposé à d’autres ordonnances édictées par le Conseil fédéral en vertu d’une compétence découlant directement de la Constitution. Il s’agit des ordonnances édictées conformément à l’art. 184, al. 3 (« sauvegarde des intérêts du pays » envers l’étranger), ou à l’art. 185, al. 3, Cst. (« Sécurité extérieure et sécurité intérieure »), ainsi que des ordonnances que le Conseil fédéral doit édicter pour mettre en œuvre des dispositions constitutionnelles si la législation correspondante n’est pas entrée en vigueur dans un certain délai (clause fréquente dans les initiatives populaires ; voir par ex. art. 197, ch. 9, 10 et 11, Cst.).

Un veto opposé à une ordonnance poserait également des problèmes sur le plan constitutionnel s’il retardait le moment de l’entrée en vigueur de nouvelles normes fixé par la Constitution, une loi ou un traité international :

- une ordonnance peut aussi être nécessaire à la mise en œuvre dans les temps d’une disposition constitutionnelle, sans que le Conseil fédéral dispose de la compétence directe d’édicter l’ordonnance. Exemple : la modification du 8 décembre 2017 de l’ordonnance sur le service de l’emploi n’était pas fondée sur une compétence découlant directement de la Constitution, mais elle était nécessaire à la mise en œuvre de l’art. 121a Cst. (Gestion de l’immigration). Opposer un veto à cette ordonnance aurait encore retardé l’entrée en vigueur de l’art. 121a Cst., qui devait avoir lieu dans les trois ans à compter de son acceptation par le peuple et les cantons en vertu de l’art. 197, ch. 11, al. 2.