Rapport explicatif

Art. 3, al. 1 et 3

Al. 1

Le droit international connaît plusieurs types de textes contraignants. Mais si le « traité » (également dénommé, selon le cas : accord, convention, pacte, protocole...) est un contrat conclu entre deux parties ou plus qui exprime leur volonté commune, la « décision » émane d’un organe ou d’une organisation qui a été mis en place en vertu d’un tel traité. Pour la publication, cette différence importe peu : seul compte le caractère normatif du texte, et introduire ici une distinction est sans intérêt. Compte tenu toutefois de ce qu’il n’existe pas de terme générique recouvrant les deux notions de traité et de décision, à l’image du terme d’« acte » qui embrasse tous les textes normatifs du droit national, il s’impose logiquement de ne jamais parler de « traités » sans parler aussi de « décisions » lorsqu’il est question de textes de droit international qui engagent la Suisse et qui à ce titre sont censés être publiés au RO.

Al. 3

Le droit actuel prévoit que les traités de portée mineure et les traités dont la durée de validité ne dépasse pas six mois ne sont pas publiés, sauf s’ils répondent à l’une des exceptions prévues par le Conseil fédéral dans l’ordonnance sur les publications officielles. Ainsi, selon qu’il sera de portée majeure ou mineure ou que sa durée de validité sera inférieure ou supérieure à six mois, un traité contenant des règles de droit sera obligatoirement publié, ou pourra au mieux l’être à titre exceptionnel. Cette démarcation obéit moins à un critère matériel qu’elle ne répond à la délimitation des compétences respectives du Parlement et du Gouvernement, ou, dans le droit fil de l’art. 48a, al. 1, de la loi du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement et de l’administration (LOGA⁸), du Conseil fédéral d’une part, des départements et offices d’autre part, en matière de conclusion de traités internationaux. En l’occurrence, pour répondre à la question de savoir si un traité doit ou non être qualifié de portée mineure au sens de l’art. 3 LPubl, il est appliqué par analogie les critères de l’art. 7a, al. 2, LOGA. Toutefois, ce n’est pas parce qu’un traité est d’une portée trop limitée pour devoir être soumis à l’Assemblée fédérale qu’il ne doit pas non plus être publié : ce serait contraire aux principes de publicité et d’accessibilité dans lesquels s’enracine le droit fédéral des publications.

Dans la pratique, le Conseil fédéral se montre plutôt libéral en matière de publication de traités de portée mineure, puisqu’il publie la plupart des traités qu’il est habilité à conclure seul. Il est vrai que d’un autre côté, seuls sont publiés une petite partie des traités conclus directement par les départements et les offices. Cela n’est pas dû uniquement à leur contenu, mais s’explique aussi par l’interprétation restrictive qui est faite des exceptions apportées au principe de non-publication des traités de portée mineure, et par la compétence qui est dévolue aux départements et aux offices de prendre eux-mêmes la décision de publier ou non.

Dans plusieurs domaines, le droit international, qui il est vrai a considérablement gagné en importance, a été revalorisé et mis sur pied d’égalité avec le droit national. Cela est observable notamment en matière de droits politiques (art. 140 et 141 de la Constitution, Cst.⁹) et de procédure de consultation (art. 3, al. 1, de la loi du 18 mars 2005 sur la procédure de consultation, LCo¹⁰). Il serait logique que cet alignement

8 RS 172.010

⁹RS 101

10 RS 172.061