Rapport explicatif

fût également réalisé dans le domaine des publications officielles, en élargissant aux textes du droit international le principe qui aujourd’hui veut que tout acte normatif du droit national revête la forme d’une loi ou d’une ordonnance pour être a priori publié au RO et au RS : ainsi, tout texte normatif devra faire l’objet d’une publication, qu’il ressortisse au droit national ou au droit international, et quelle que soit sa portée matérielle. Ce qui n’entraînerait pas pour autant l’obligation de publier désormais tous les traités de portée mineure : seuls seraient concernés ceux qui contiennent des règles de droit ou qui autorisent à en édicter (art. 3, let. b, du nouveau projet de LPubl [P-LPubl]), étant entendu, d’une part, que « sont réputées fixant des règles de droit les dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences » (art. 22, al. 4, de la loi sur le Parlement, LParl¹¹), et d’autre part, que les traités internationaux qui concernent les droits et les obligations de personnes privées doivent de toute façon déjà être publiés en vertu du droit actuel (art. 2, let. a, OPubl). En conséquence, le changement de paradigme concernerait principalement les traités de portée mineure attributifs de compétences, plus particulièrement les traités qui confèrent à une autorité une compétence dont elle n’a pas été préalablement investie en vertu du droit national dont elle relève.

Pour ce qui est de la quantité, ce changement de paradigme ne devrait pas se traduire par une augmentation sensible du nombre des traités de portée mineure à publier au RO. D’une façon générale, en effet, les accords conclus dans les domaines de l’aide au développement ou de la coopération économique, loin de présenter un caractère général et abstrait, portent sur un ou plusieurs projets clairement définis. À cela s’ajoute que l’art. 3, al. 3, P-LPubl donne au Conseil fédéral la compétence de prévoir des dérogations à l’obligation de publier, et donc de désigner au besoin certains domaines dans lesquels les traités de portée mineure ne seront pas publiés, ce qui permettra d’éviter de devoir passer au crible chaque accord afin de vérifier s’il présente ou non un caractère normatif. Le texte précise à cet égard que le Conseil fédéral « détermine les conditions auxquelles » les traités concernés ne sont pas publiés : il appert donc sans ambiguïté que le Conseil fédéral réglera la question, non pas cas par cas, mais de manière « générale et abstraite » par voie d’ordonnance. Il est prévu de soumettre au Conseil fédéral des dispositions en ce sens dans le cadre d’une révision de l’ordonnance sur les publications, en vue de reprendre dans une première phase les dérogations actuelles à la publication obligatoire (art. 3, al. 3, LPubl en rel. avec l’art. 2 OPubl).

Il faut enfin rappeler que le Conseil fédéral a proposé un aménagement restrictif de ses compétences qui se traduira par une réduction du nombre des traités réputés de portée mineure (voir le message du 4 juillet 2012 concernant la loi fédérale sur la compétence de conclure des traités internationaux de portée mineure et sur l’application provisoire des traités internationaux¹²) : ainsi, le nombre des traités soumis à publication obligatoire augmentera en tout état de cause. Le changement de paradigme proposé ici ne fait que rejoindre cette évolution, et de fait, il n’y a pas de raison que la compétence donnée au Conseil fédéral de conclure seul un accord entraîne automatiquement sa non-publication.