Erläuternder Bericht

des Gesetzes durch seinen rechtlichen Kontext festgelegt werden kann, auf die historische Methode, bei der die Absicht des Gesetzgebers zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzestextes eruiert wird, und auf die teleologische Methode zurückgegriffen wird, die auf der Vorstellung beruht, dass jede gesetzliche Bestimmung zwangsläufig einen Zweck hat, der ihren Sinn erläutert⁴¹. Selbstverständlich werden diese Kriterien in erster Linie bei der Anwendung des Gesetzes durch den Richter angewandt. Sie behalten indessen im Rahmen der Umsetzung ihre gesamte Stichhaltigkeit, wobei sie etwas auf das spezielle Verfahren der Annahme einer Volksinitiative angepasst werden müssen⁴². So sind beispielsweise die Diskussionen im Vorfeld der Abstimmung sowie die Erklärungen der Initianten, des Bundesrates und der politischen Parteien von besonderer Bedeutung.

Diese Auslegungsarbeit hat einen dreifachen Zweck: (1) Bestimmung der klaren Begriffe, (2) Konkretisierung der ungenauen Begriffe und (3) Beseitigung von allfälligen Lücken im Verfassungsartikel. Bei den letzteren beiden Aufgaben verfügt der Gesetzgeber über einen gewissen Spielraum.

3.3.2. Berücksichtigung der Verfassung und des internationalen Rechts

Der Grundsatz der Unverjährbarkeit an sich ist mit dem Völkerrecht nicht unvereinbar. Bei den schwersten Straftaten wie Völkermord, Kriegsverbrechen und terroristische Handlungen sehen die meisten europäischen Staaten keine strafrechtliche Verjährung vor. Im schweizerischen Recht ist die Unverjährbarkeit in Artikel 101 StGB ausdrücklich vorgesehen. Was hingegen die strafbaren Handlungen im ordentlichen Strafrecht anbelangt, kann zwischen den Ländern, deren Recht auf dem römischen Recht beruht und die grundsätzlich die strafrechtliche Verjährung vorsehen⁴³, und jenen Ländern unterschieden werden, die dem common law unterstehen und keine strafrechtliche Verjährung kennen⁴⁴.

Während mit der Einführung der Unverjährbarkeit als solche auf der Ebene des internationalen Rechts keine Probleme verbunden sind, verhält es sich im Zusammenhang mit deren zeitlicher Anwendung ganz anders. Gemäss dem Legalitätsprinzip, das in Artikel 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention⁴⁵ (EMRK) verankert ist, kann niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach inländischem oder internationalem Recht nicht strafbar war. Ebenso darf keine höhere Strafe als die im Zeitpunkt der Begehung der strafbaren Handlung angedrohte Strafe verhängt werden. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) befand, dass «cet article s’oppose en principe à ce que l’on puisse faire renaître la possibilité de sanctionner des faits devenus non punissables par l’effet de la prescription» (es aufgrund dieses Artikels grundsätzlich nicht möglich ist, Handlungen mit einer Strafe zu belegen, die durch die Wirkung der Verjährung nicht mehr strafbar sind); ein solches Vorgehen stände nach Auffassung des EGMR «contraire au principe de prévisibilité inhérent à l’art. 7 CEDH» (im Widerspruch zu dem in Artikel 7 EMRK verankerten Grundsatz der Vorhersehbarkeit)⁴⁶. In einem anderen Urteil und unter Anwendung der gleichen Bestimmung räumte der EGMR