Rapport explicatif

1.2 Immunités de l'Etat étranger en Suisse

1.2.1 Historique

La Suisse, à l’instar de beaucoup d’autres pays, ne dispose pas d’une législation régissant l’immunité des Etats. La matière est réglée de façon jurisprudentielle, sur la base des principes généraux du droit international.

En 1923, un projet de loi sur le séquestre et les mesures d'exécution forcée sur des biens appartenant à des Etats étrangers² s'est heurté à l'opposition du Conseil national, qui préférait laisser à la jurisprudence du Tribunal fédéral le soin de régler cette question. Les deux guerres mondiales ont par ailleurs donné lieu à une intervention législative du Conseil fédéral, fondée sur ses pleins pouvoirs: en 1918, il adoptait un arrêté excluant les mesures de contraintes à l'égard des biens d'un Etat étranger sous condition de réciprocité, et, en 1939, un arrêté prévoyant notamment que le séquestre de biens appartenant à un Etat étranger ne pouvait être opéré qu'avec son assentiment. Ces arrêtés furent abrogés respectivement en 1926 et 1948 (RO 1926 305 et 1948 950). Après la deuxième guerre mondiale, des dispositions restrictives concernant les mesures d'exécution forcée à l'égard de biens appartenant à des Etats étrangers ont été insérées dans plusieurs accords conclus avec des pays de l'Europe de l'est; il s'agissait alors d'assurer l'exécution des accords d'indemnisation des intérêts suisses. Devenues caduques, ces dispositions ne sont plus en vigueur de nos jours.

En 1991, à l'occasion de la dernière révision d'ensemble de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP; RS 281.1), on songea à introduire des règles spéciales concernant le séquestre des biens d'Etats étrangers. Cette possibilité fut toutefois écartée pour éviter de voir la réglementation légale empêcher la pratique du droit international et la jurisprudence y relative de se développer³. Lors de cette même révision, il avait aussi été envisagé de conférer au Département fédéral des affaires étrangères la qualité pour former un recours de droit public contre une ordonnance de séquestre visant les biens d'un Etat étranger. On y renonça, au motif que les nombreux cas de séquestre de biens appartenant à des Etats étrangers dont s'étaient occupés les tribunaux suisses avaient montré que la pratique établie était suffisante, même sur le plan de la procédure⁴.

1.2.2 La pratique suisse

Le Tribunal fédéral s'est rallié à la conception restrictive de l'immunité des Etats dès 1918 (ATF 44 I 49) et s'y est tenu par la suite⁵. Selon sa jurisprudence, le principe de l'immunité de juridiction des Etats étrangers n'est pas une règle absolue et d'une

²FF 1923 I 416.