Erläuternder Bericht

Legende:

Bahn: Gilt für Bahn- und Seilbahnlinien des RPV Bus: Gilt für Bus- und Schiffslinien des RPV

 = Massnahme ist in der Variante enthalten; o = Massnahme ist in der Variante nicht enthalten;

leer = nicht anwendbar; K = in kantonaler Kompetenz

1.3.1 Alternative (verworfene) Regelungsansätze

Kantonalisierung der Besteller-Rolle als zu einschneidend verworfen

Das UVEK und die KöV haben gestützt auf die Arbeitsergebnisse am 16. August 2017 in einem Zwischenentscheid festgehalten, die oben dargestellten Varianten «Optimierung» und «Teilentflechtung» weiter zu konkretisieren. Eine dritte Variante, die «Kantonalisierung», wurde von der Projektsteuerung und den Auftraggebern nicht weiterverfolgt. Bei einer Kantonalisierung würde das gesamte RPV-Angebot neu durch die Kantone bestellt. Der Bund würde sich finanziell mit einer an die Kantone ausbezahlten, indexierten Pauschale beteiligen, statt wie heute pro Linie.

Diese Variante würde zwar die Vorhersehbarkeit und Stabilität der Bundesfinanzierung erhöhen, wäre jedoch aus öV-Sicht nur bedingt bedarfsgerecht, denn bei der Bahn gibt es einen hohen Anteil von rund 60% an Linien, die über die Kantonsgrenzen fahren (in Nachbarkanton oder –staat), so dass eine übergeordnete Koordination der Kantone nötig wäre. Der Bund würde sich auf nationale Standards für den Bestellprozess beschränken und die Kantone wären allein für die Bestellungen des RPV bei den Transportunternehmen verantwortlich. Die Anreize für Leistungssteigerungen wären abhängig von den jeweiligen kantonalen Instrumenten. Die Finanzierungs-Schnittstelle zum Ortsverkehr würde verschwinden, jedoch könnte die Abstimmung unter Kantonen leiden. Im Bahnbereich würde die Koordination mit der Infrastruktur und dem Fernverkehr erschwert. Die integrale Planung und Abstimmung des Ausbaus der Bahninfrastruktur würde stark durch kantonale Interessen beeinflusst. Die Umsetzung dieser weitreichenden Variante wäre für die Kantone aufwändig. Andererseits trägt die heutige Praxis der Bestellung im RPV dem Äquivalenzprinzip nur bedingt Rechnung. Entscheide über Angebotsentwicklungen im regionalen Personenverkehr wirken sich primär auf regionaler bzw. kantonaler Ebene aus, werden aufgrund der geteilten Bestellverantwortung zwischen Bund und Kantonen heute aber massgeblich vom Bund mitbestimmt. Im Rahmen der unter 1.2.4 genannten allfälligen weiteren Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen könnte mittel- bis langfristig eine vollständige Entflechtung des RPV in Betracht gezogen werden. Durch eine vollständige Entflechtung der Bestell- und Finanzierungsverantwortung könnte dem Äquivalenzprinzip besser Rechnung getragen werden.

Alleinige Bestellung Bahnangebot durch den Bund nicht zielführend

Die Expertengruppe hat verschiedene Modelle diskutiert und bewertet, u.a. auch eine Variante mit einer alleinigen Bestellerrolle des Bundes im Bahnverkehr inklusive Fernverkehr. Dieses Modell konnte nicht überzeugen. Auch im Rahmen der Projektarbeiten zur Reform RPV wurde eine alleinige Bestellung der Bahnleistungen durch den Bund als mögliche Variante diskutiert, bewertet und im Resultat nicht weiterverfolgt. Die Rolle der Kantone in der Planung des Bahnangebots im RPV wurde mit FABI gestärkt. Die Kant one haben die neue Rolle angenommen und den RPV auf der Schiene für STEP 2025 und STEP 2035 geplant. Sie haben damit ihre Rolle als Besteller RPV gefestigt. Rund 40 Prozent der Bahnlinien verlaufen innerhalb eines Kantons. Bei diesem Modell wäre trotzdem der Bund alleiniger Besteller dieser Leistungen. Die Kantone würden sich alleine auf die Bestellung der Busse beschränken, die Schnittstellen Bahn-Bus, vom Bund bestellter RPV sowie von den Kantonen oder Gemeinden bestellter Ortsverkehr (Tramnetze Zürich, Bern, Basel) wären schwieriger zu handhaben. Finanziell tragen die Kantone heute 657 Mio. Franken pro Jahr an die Bestellung der Bahnleistungen bei. In diesem Modell würde die Mitfinanzierung der Kantone in Frage gestellt, was beispielsweise eine höhere Kantonseinlage in den BIF sowie allenfalls weitere Ausgleichsmassnahmen bedingen würde. Dieses Modell wäre daher im Rahmen der unter 1.2.4 genannten allfälligen weiteren Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen zu prüfen. Auch wenn eine eindeutige Verantwortung des Bundes für den Bahnverkehr auf den ersten Blick Vorteile hätte, wurde aus den genannten Gründen ein kompletter Rückzug bzw. eine Verdrängung der Kantone aus der Bestellung der Bahnlinien im Rahmen dieser Reform als nicht zielführend verworfen.

Ausschreibungen als Regelfall wäre komplex und schwer umzusetzen

Kernelement für mehr Wettbewerb im öffentlichen Verkehr sind Ausschreibungen. Sie ermöglichen die Auswahl des Betreibers mit dem besten Preis-/Leistungsverhältnis. Bezüglich Ausschreibungen des regionalen Personenverkehrsangebots hat das Parlament 2012 den Vorschlag des Bundesrats, die auf Verordnungsstufe bestehenden Regelungen zu Ausschreibungen auf Gesetzesstufe anzuheben, zwar angenommen, jedoch die bestehenden Möglichkeiten für den Busbereich eingeschränkt und für den schienengebundenen RPV nur rudimentär geregelt. Im Rahmen der Arbeiten zur RPV-Reform wurde das Thema Ausschreibungen im Expertenbericht von Ende 2015 und in den Arbeiten bis Sommer 2017 diskutiert. Ein Übergang zu einem Ausschreibungsmodell im Sinne entweder einer Ausschreibungspflicht oder –quote wurde sowohl von der Expertengruppe als auch von der Projektsteuerung verworfen. Im Grundlagenbericht vom 22. August 2017 ist festgehalten, dass ein Ausschreibungsmodell den Rahmen des Projektauftrages von Bundesrat und Kantonen sprengen würde und als politisch chancenlos betrachtet wird.

Öffentliche Ausschreibungen wurden bislang vereinzelt im Busbereich durchgeführt, nicht jedoch im komplexeren Bahnbereich. Bund und Kantone haben seit 1996 schweizweit 35 Ausschreibungen im gemeinsam bestellten RPV durchgeführt. Eine Ausschreibung umfasste in der Regel mehrere Linien in einer Region. Daneben gab es eine Reihe von Ausschreibungen im vom Bund nicht mitbestellten Ortsverkehr. Es gibt grundsätzlich verschiedene Modelle, wie die Marktorganisation ausgestaltet werden kann. Diese reichen von einem komplett geschlossenen Markt ohne jeden Wettbewerb bis zur Ausschreibungspflicht bzw. gar Deregulierung. Geschlossene Märkte zeichnen sich dadurch aus, dass die zugrundeliegende Logik die Kooperation ist. Einzelne wettbewerbliche Vergaben sind durchaus möglich. In wettbewerblichen Märkten ist die zugrundeliegende Logik diejenige der Konkurrenz und Gewinnerzielung. Auch hier sind Direktvergaben in untergeordnetem Ausmass möglich. Das schweizerische öV-System zeichnet sich durch eine hohe Integration (z.B. national abgestimmter Netzausbau, einheitliches Tarifsystem, schweizweiter Taktfahrplan, schlanke Anschlüsse) aus und verlangt deshalb eine hohe Kooperationsbereitschaft aller beteiligten Transportunternehmen. Es enthält einzelne wettbewerbliche Elemente wie Ausschreibungen unter bestimmten Bedingungen. Die Reform RPV ist darauf ausgerichtet, in der kooperativen Grundlogik zu bleiben, da diese einen Teil des Erfolgs des heutigen guten öV-Systems ausmacht.

Eine Variante mit «Ausschreibungen für (Bahn und) Bus als Regelfall» wurde erarbeitet und von der Projektsteuerung kritisch beurteilt. Eine entsprechende Variante wäre im schweizerischen System, das auf Zusammenarbeit u.a. im Bereich der Tarife, der Fahr-