Rapport explicatif

en 201029). Ces comptes rendus annuels doivent non seulement faire état du contenu des traités, des coûts que ceux-ci sont susceptibles d’engendrer et de l’exposé des motifs sur lesquels ils se fondent, mais ils doivent également justifier la base légale sur laquelle le Conseil fédéral fonde sa compétence.

Ce rapport annuel permet à l’Assemblée fédérale de vérifier la pratique du Conseil fédéral en matière de traités et, le cas échéant, de la corriger. Si l’Assemblée fédérale estime que le Conseil fédéral a exercé sa compétence à tort et qu’un traité aurait dû lui être soumis pour approbation, elle a la possibilité, au moyen d’une motion, de charger le Conseil fédéral de lui soumettre après coup le traité en question pour qu’elle l’examine selon la procédure ordinaire. Depuis que cette procédure existe, aucune motion de ce genre n’a été approuvée30.

Si une telle motion était adoptée, le Conseil fédéral devrait alors adresser un message au Parlement et soumettre le traité en question à son approbation. En cas de refus, il devrait le dénoncer dès que possible. Entre-temps, la Suisse resterait juridiquement liée par le traité (pacta sunt servanda).

1.1.3.6 Application à titre provisoire des traités internationaux

Selon l’art. 25 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités31, un traité ou une partie d’un traité peut être appliqué à titre provisoire avant son entrée en vigueur si le traité lui-même en dispose ainsi ou si les Etats contractants en étaient ainsi convenus d’une autre manière. L’application à titre provisoire à l’égard d’un Etat prend fin si celui-ci notifie aux autres Etats entre lesquels le traité est appliqué provisoirement son intention de ne pas devenir partie au traité.

Lorsque le Conseil fédéral conclut seul un accord international en vertu d’une base légale sectorielle ou de l’art. 7a, al. 2, LOGA, il est autorisé à le signer et à convenir de son entrée en vigueur en Suisse. Dans la mesure où il peut convenir d’une date d’entrée en vigueur rapide ou même immédiate, il n’a pas besoin de recourir à l’instrument de l’application provisoire.

Lorsqu’un traité nécessite l’approbation de l’Assemblée fédérale, il ne peut être ratifié et ne peut entrer en vigueur avant d’avoir obtenu l’approbation parlementaire. Or il peut s’avérer indispensable d’appliquer un traité de manière anticipée, autrement dit avant l’approbation parlementaire. On a donc admis, en s’appuyant sur le droit constitutionnel coutumier, que le Conseil fédéral disposait de la compétence de mettre provisoirement en application un traité lorsque la sauvegarde d’intérêts suisses essentiels ou une urgence particulière l’exigeait, et ce en vertu de sa responsabilité en matière de politique extérieure. Pendant longtemps, cette pratique n’a pas