Rapport explicatif

même, les efforts des seniors sur le marché du travail, que ce soit pour investir dans la formation ou pour trouver un emploi en période de chômage, sont également affectés par ces changements d’ordre institutionnel.

Dans le système de prestation transitoire proposé, les conditions d’octroi et la définition du groupe cible devraient tendre à réduire ce genre d’effets négatifs.

L’une de ces conditions consiste en l’âge requis. Les chômeurs en fin de droit de 60 ans et plus ont déjà traversé une longue période de chômage et épuisé leur droit aux indemnités de l’assurance-chômage. Il importe de rappeler que, pendant cette période, les demandeurs d’emploi sont dûment conseillés et soutenus par les ORP. Deux ans durant, ils ont fait l’objet, sans succès, de multiples tentatives de placement. Des études empiriques montrent qu’entre 2014 et 2017, de nombreux chômeurs en fin de droit de 55 ans et plus ont été réinsérés sur le marché du travail, mais que seuls quelques-uns ont pu trouver un emploi leur permettant de gagner leur vie (environ 14 %). Certes, la proportion de ceux qui sont parvenus à réintégrer le marché du travail est plus élevée (environ 50 %), mais le retour sur le marché du travail s’est ensuite effectué dans des conditions difficiles nécessitant le recours à l’aide sociale, faute d’un revenu suffisant. Dans ces circonstances, la prestation transitoire proposée est de nature à améliorer la situation de ces personnes. C’est son objectif. La littérature atteste que l’âge est un facteur clé en matière de réinsertion professionnelle après une période de chômage. C’est d’autant plus vrai lorsque les personnes ont plus de 60 ans.

Outre les effets sur le marché du travail et le chômage, les modalités d’octroi de la prestation transitoire pourraient théoriquement avoir des répercussions sur les décisions des chômeurs eux-mêmes. Elles pourraient en particulier influencer leur comportement d’épargne, car il pourrait être avantageux de ne pas disposer d’une fortune supérieure à 100 000 francs à la fin d’un délai-cadre. Afin de contrer cet effet indésirable, la proposition introduit certaines restrictions. Ainsi, il ne sera pas possible d’optimiser sa situation en effectuant des rachats auprès de l’institution de prévoyance ou de nouveaux investissements dans son propre logement en vue de réduire sa fortune déterminante. D’un côté, le système proposé n’a pas pour vocation de forcer les chômeurs en fin de droit de 60 ans et plus à vendre leur logement. D’un autre côté, il s’agit d’éviter que des éléments de la fortune soient transférés dans la prévoyance professionnelle ou dans l’immeuble servant d’habitation à leur propriétaire en vue de ramener le montant de la fortune sous le seuil de 100 000 francs, puisque les avoirs de la prévoyance professionnelle et la valeur des immeubles servant d’habitation à leurs propriétaires ne sont pas pris en compte dans la fortune déterminante. Ainsi, le projet de loi prévoit de prendre en compte au titre de la fortune les rachats de prestations du 2^e pilier effectués pendant le maintien de la prévoyance à titre facultatif, les remboursements de versements anticipés de la prévoyance professionnelle pour l’acquisition du logement ou l’amortissement des hypothèques effectuées dans les trois ans précédant l’épuisement du droit aux indemnités de chômage. En fin de compte, le facteur décisif est de savoir si les employeurs offrent aux personnes de ce groupe d’âge des emplois avec des salaires attrayants et couvrant au moins leurs besoins vitaux. L’intégration sociale et l’estime associées à l’exercice d’une activité lucrative seront en tout cas préférables à une prestation sous condition de ressources limitée dans le temps.

L’introduction d’une prestation transitoire ne constituera pas une menace pour les systèmes existants fondés sur des conventions collectives de travail. De telles réglementations existent, par exemple, dans le secteur de la construction. Ces conventions collectives vont beaucoup plus loin que la prestation transitoire et il n’y a aucune raison de penser que les partenaires sociaux risquent d’abandonner un système établi de longue date qui prévoit des prestations nettement plus élevées, pour une prestation sous condition de ressources ne couvrant que le minimum vital.

4.5 Conséquences sociales

La prestation transitoire pour les chômeurs âgés en fin de droit permet d’augmenter l’autonomie financière des bénéficiaires, de réduire la pauvreté de leurs familles et de prévenir le risque d’appauvrissement avant l’âge de la retraite. L’introduction d’une telle prestation accroît la cohésion sociale en réduisant pour une population relativement restreinte des risques financiers, mais également des anxiétés et des risques sanitaires. L’insécurité financière et la perception d’appartenir à un groupe à risque sont en effet des facteurs de stress susceptibles d’atteindre la santé des chômeurs âgés en fin de droit, et par conséquent leur adaptation à l’étape de la retraite.

5 Aspects juridiques

5.1 Constitutionnalité

L’art. 114, al. 5, Cst. donne au Conseil fédéral la compétence d’édicter des dispositions sur l’aide sociale en faveur des chômeurs. Dans un avis de droit du 26 août 2015, l’Office fédéral de la justice a examiné en détail la portée de cette disposition43, parvenant entre autres à la conclusion que la Confédération peut introduire une rente transitoire (rente-pont) pour les chômeurs44.

5.2 Compatibilité avec les obligations internationales

Le droit de coordination des systèmes de sécurité sociale de l’UE et de l’AELE est applicable à la Suisse sur la base de l’accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d’une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP ; Annexe II) et de la Convention de l’AELE (annexe K). Il s’agit des règlements (CE) n^os 883/2004 et 987/2009. Ces dispositions visent à empêcher des discriminations dans l’accès aux prestations de sécurité sociale pour les per-