Erläuternder Bericht

4 Notwendigkeit einer Zusatzvereinbarung

4.1 Ausgangslage

Artikel 7 Absatz 6 der Verordnung (EU) 2021/1148 sieht vor, dass sich die an Schengen assoziierten Staaten am BMVI-Fonds beteiligen. Der Fonds ist eine Einrichtung der EU, weshalb seine Verwaltung den Bestimmungen der EU unterliegt. Da die Schweiz nicht Mitglied der EU ist, müssen die spezifischen Modalitäten der Beteiligung in einer Zusatzvereinbarung zwischen der Schweiz und der EU geregelt werden. Die anderen drei an Schengen assoziierten Staaten (Norwegen, Island, Liechtenstein) werden ebenfalls eine Zusatzvereinbarung mit der EU abschliessen. In dieser Vereinbarung sollen insbesondere die Höhe und Verwendung der finanziellen Beiträge der Schweiz, die Übernahme der für die Durchführung des BMVI-Fonds notwendigen Bestimmungen der CPR sowie eine Beteiligung an allfälligen Überschüssen aus den Gebühreneinnahmen des ETIAS-Systems geregelt werden. Es handelt sich um eine Zusatzvereinbarung wie jene, welche die Schweiz seinerzeit im Hinblick auf ihre Beteiligung am AGF (SR 0.362.312) und am ISF-Grenze (SR 0.362.314) abgeschlossen hat. Angesichts der Pflichten, welche die Schweiz durch diese Zusatzvereinbarung eingeht, insbesondere angesichts der Höhe des von der Schweiz zu leistenden finanziellen Beitrags, muss – wie im Falle der Vorgängerfonds – auch die BMVI-Zusatzvereinbarung von der Bundesversammlung genehmigt werden. Die Übernahme der Verordnung und die Zusatzvereinbarung sollen der Bundesversammlung gleichzeitig als Paket zur Genehmigung unterbreitet werden.

4.2 Inhalt der Zusatzvereinbarung

Die Zusatzvereinbarung soll einerseits nachfolgende Punkte zum Gegenstand haben, die den BMVI-Fonds konkret betreffen:

– Berechnung der Finanzbeiträge der Schweiz an den BMVI-Fonds auf Grundlage des Schengen-Schlüssels;

– Verwendung der Finanzbeiträge der Schweiz;

– Beginn der Zahlungen an den Fonds;

– Übernahme der für die Durchführung des Fonds erforderlichen Bestimmungen der CPR, deren eventuelle Anpassung sowie die Übernahme allfälliger später erlassener und auf der CPR basierender Rechtsakte;

– Übernahme weiterer nicht Schengen-relevanter EU-Bestimmungen, auf welche die vorliegende Verordnung und die CPR verweisen;

– Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Europäische Kommission sowie die Rolle des Europäischen Rechnungshofs;

– öffentliches Beschaffungswesen;

– Gültigkeit und Beendigung der Zusatzvereinbarung.

Für die Zusatzvereinbarung zum BMVI-Fonds sollen, wo möglich und sinnvoll, zu den einzelnen Punkten analoge Lösungen wie unter dem ISF- und AGF-Fonds angestrebt werden.

Ferner soll in die Zusatzvereinbarung eine Bestimmung zur Regelung der finanziellen Anliegen der Schweiz mit Bezug auf das Europäische Reiseinformations- und -genehmigungssystem (ETIAS, vgl. Ziff. 3.3) aufgenommen werden.

4.3 Finanzielle Beteiligung der Schweiz an möglichen Überschüssen aus den Gebühreneinnahmen in Bezug auf die ETIAS-Verordnung

Neben der Beteiligung der Schweiz am BMVI soll in der Zusatzvereinbarung geregelt werden, wie allfällige Überschüsse aus den ETIAS-Gebühren anteilsmässig über eine entsprechende Reduktion der finanziellen Beteiligung am BMVI der Schweiz zustünden.

Die Verordnung (EU) 2018/1240¹² über die Einrichtung eines Europäischen Reiseinformations- und -genehmigungssystems (ETIAS) (nachfolgend: ETIAS-V) wurde am 12. September 2018 vom Europäischen Parlament und vom Rat der EU verabschiedet. Die Schweiz hat diese Schengen-Weiterentwicklung mit Notenaustausch vom 15. Januar 2021 übernommen. Beim ETIAS handelt es sich um ein automatisiertes System zur Ermittlung von Risiken im Zusammenhang mit der Einreise von nicht visumpflichtigen Drittstaatsangehörigen in den Schengen-Raum (ähnlich dem Electronic System for Travel Authorization ESTA der USA für Drittstaatsangehörige, die unter das «Visa Waiver Program» fallen). Die im Rahmen des ETIAS erteilten Reisegenehmigungen stellen eine neue Einreisevoraussetzung dar. Die Reisegenehmigung kostet sieben Euro und ist drei Jahre gültig. Der blosse Besitz einer Reisegenehmigung berechtigt jedoch nicht automatisch zur Einreise.

ETIAS ist das erste System im Migrationsbereich, das die Erhebung von Gebühren auf EU-Ebene vorsieht, mit denen die Betriebskosten gedeckt werden sollen. Die ETIAS-Verordnung sieht vor, dass die Gebühren angehoben werden, falls sie nicht zur Deckung der Betriebskosten ausreichen. Allfällige Überschüsse werden ins allgemeine EU-Budget fliessen.

Der Rat hat in die ETIAS-V eine Bestimmung eingefügt, dass die Modalitäten der finanziellen Beteiligung der assoziierten Staaten am ETIAS-System in einer separaten Vereinbarung zu regeln sind (Art. 95).

Die Schengen-assoziierten Staaten setzten sich über mehrere Jahre gemeinsam dafür ein, dass sie nicht nur ein allfälliges Defizit mittragen müssten, sondern auch an einem allfälligen Überschuss von ETIAS beteiligt werden. Es wurde erreicht, dass eine solche Regelung in die Zusatzvereinbarung zum BMVI eingebettet werden könnte, da die Europäische Kommission bekräftigte, dass eine Zusatzvereinbarung zur ETIAS-V nicht in Betracht gezogen werde; dies aufgrund von Artikel 86 ETIAS-V, der die Zuweisung dieses Überschusses in den Gesamthaushaltsplan der EU vorsieht. Der Bundesrat hat dazu in der Botschaft zur Übernahme und Umsetzung der ETIAS-V detailliert Stellung genommen.¹³

Im Bundesbeschluss zu ETIAS genehmigte das Parlament, mit Blick auf die Regelungen zu ETIAS, eine Kompetenzdelegation an den Bundesrat zu verankern, auch wenn dies im Rahmen einer Zusatzvereinbarung zum BMVI geregelt wird. Die Kompetenzdelegation ist restriktiv formuliert. Diejenigen Bereiche, zu denen der Bundesrat einen Vertrag schliessen darf, werden abschliessend aufgezählt und beschränken sich auf die Regelung der finanziellen Anliegen der Schweiz mit Bezug auf ETIAS (Art. 2 des Bundesbeschlusses).