Erläuternder Bericht

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und Bundesrat im Gesamtzusammenhang sowie im Lichte von Gegenstand und Zweck des Vertrags betrachtet unbedingt und eindeutig genug formuliert sein, um eine direkte Wirkung erzeugen und in einem konkreten Fall angewendet werden beziehungsweise die Grundlage für eine Entscheidung darstellen zu können»⁵⁴.

Demgegenüber gelten als nicht direkt anwendbar Bestimmungen, die ein Programm formulieren, an den Gesetzgeber (d.h. nicht an die administrativen oder gerichtlichen Behörden) gerichtete Leitlinien festlegen, die Grundzüge einer Reglementierung skizzieren oder dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessensspielraum einräumen⁵⁵. Solche Bestimmungen übertragen nicht direkt Rechte und Pflichten an Private, sondern richten sich an den Staat (programmatische Normen). Wenn sie nicht «self-executing» sind, werden Bestimmungen eines Abkommens innerhalb der schweizerischen Rechtsordnung nur dann anwendbar, wenn sie durch ein internes Gesetz konkretisiert und präzisiert worden sind⁵⁶. Sie sind damit für die Vollzugsbehörden sowie die Bürgerinnen und Bürger erst durch die nationale Gesetzgebung bindend⁵⁷.

Zusammenfassend muss gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine völkerrechtliche Norm, um innerhalb der schweizerischen Rechtsordnung direkt anwendbar zu sein (prinzipiell kumulative Kriterien)⁵⁸:

- die rechtliche Lage von Privaten regeln;

- einen unbedingten Charakter aufweisen, bestimmt und eindeutig genug formuliert sein, um in einem konkreten Fall als Grundlage einer gerichtlichen Entscheidung dienen zu können;

- an die (administrativen und gerichtlichen) Vollzugsbehörden und nicht an die rechtsprechenden Organe gerichtet sein;

- den Behörden keinen grossen Ermessensspielraum einräumen.

Im Allgemeinen legt das Bundesgericht eine gewisse Zurückhaltung an den Tag, wenn es darum geht, die direkte Anwendbarkeit gewisser Abkommen oder einzelner völkerrechtlicher Bestimmungen zu bestätigen, insbesondere wenn sie wirtschaftliche oder soziale Rechte betreffen⁵⁹. Wie zu sehen sein wird, gilt dies auch für die ILO-Übereinkommen.

Rang des internationalen Rechts

Die Schweiz kennt ein monistisches System mit Vorrang des Völkerrechts als einer der Grundpfeiler für die Gültigkeit des nationalen Rechts. Das Bundesgericht hat damit den Vorrang des internationalen Vertragsrechts über das innerstaatliche Recht verankert⁶⁰. In