Rapport explicatif

l’aide d’émoluments des tâches générales de surveillance comme l’échange d’informations avec des autorités de surveillance étrangères, le suivi des nouvelles tendances dans le domaine, l’élaboration d’études du marché, l’organisation de journées d’information ou encore l'activité normative. Ces tâches ne peuvent être imputées de manière individuelle aux personnes et sociétés soumises à la surveillance. Partant, il n’est possible d’améliorer le degré de couverture des coûts qu’en prélevant un forfait annuel en sus des émoluments. Les organismes surveillés s’en acquittent, indépendamment du fait qu’ils aient sollicité un service de l’autorité de surveillance. En fixant le degré de couverture des coûts entre 40 et 60%, on établit un cadre légal. Le taux de 60% n'est donc pas un objectif mais un plafond.

Ces forfaits annuels sont désignés comme des taxes de surveillance lorsqu’ils doivent être payés par les personnes soumises à une surveillance étatique afin de financer des frais de surveillance généraux qui ne peuvent pas être couverts par des émoluments. Dans la pratique¹⁰, l'autorité peut prendre en compte dans le calcul des émoluments les dépenses générales - c'est-à-dire les dépenses qui ne peuvent être imputées individuellement. Mais dans le cas de l'OFAC, ces frais sont si élevés que s'ils étaient pris en compte, le montant des taxes serait disproportionné par rapport à la prestation fournie en contrepartie par l'autorité de surveillance et très largement hors des limites du cadre tarifaire fixé pour les émoluments.

La taxe de surveillance est perçue auprès des entreprises sous surveillance, mais non auprès des personnes physiques, comme les exploitants d’aéronefs ou les pilotes. Pour la partie de l’activité de surveillance qui concerne ces dernières, le degré de couverture des coûts s’est amélioré de près de 30 % sous l’effet de l’OEmol-OFAC. La taxe de surveillance vise à accroître le degré de couverture des coûts liés à la surveillance des entreprises, afin

d’atteindre un degré de couverture des coûts de 30 % pour l’ensemble de l’office.

Attendu que la taxe de surveillance n'est effectivement versée que par les entreprises soumises à la surveillance, il existe une congruence entre le cercle des personnes assujetties et celui des personnes qui bénéficient de l'affectation des taxes. L’activité générale de surveillance qu’il s’agit de financer par la taxe se laisse imputer notamment aux entités surveillées prises en bloc. L'imputation se justifie parce que le cercle des assujettis se confond avec le cercle des personnes bénéficiant de la taxe. La taxe annuelle prélevée pour couvrir les coûts de la surveillance s'assimile donc à une taxe causale au sens d'une équivalence de groupe qualifiée. Il est ainsi possible de diviser les entreprises soumises à la taxe en différents groupes: entreprises de transport aérien, aéroports/aéro-dromes, organismes de production et de maintenance. Les prestataires de services de navigation aérienne comme Skyguide et les écoles d'aviation sont également soumis à la surveillance de l'autorité.

La perception d’émoluments et de taxes requiert en principe une base légale formelle. Celleci doit déterminer le cercle des entreprises assujetties, l’objet et le calcul du montant de la taxe (art. 164, al. 1, let. d, Cst). En l'espèce, les éléments essentiels, comme le sujet de la taxe de surveillance annuelle, son objet et son mode de calcul, pour autant que ce dernier ne découle pas déjà de la définition des deux précédents, doivent être déterminés dans la loi formelle. Ces prescriptions sont transcrites dans les al. 2 à 6 de l'art. 6b.

Il incombe au législateur de peser concrètement les intérêts, c’est-à-dire d’évaluer

l’adéquation du prélèvement et de définir lui-même les éléments essentiels de telles taxes, compte tenu de la marge de manoeuvre ainsi disponible. Le règlement des modalités

comme le détail des coûts que la taxe doit couvrir et le calcul du montant absolu peuvent être précisés au niveau de l’ordonnance. L'art. 6b, al. 7 confie par conséquent au Conseil fédéral le soin de régler les détails, à savoir le barème des émoluments, le taux de couverture de la taxe de surveillance et les frais de surveillance imputables.