Erläuternder Bericht

die der Verhinderung, Erkennung und Aufklärung von Straftaten dient, beruht hingegen auf Polizeirecht. Der Bund ist gestützt auf Artikel 123 Absatz 1 BV befugt, auch Bestimmungen zur Erfüllung dieser polizeilichen Aufgaben zu erlassen, soweit sie mit der Strafverfolgung von Delikten eng verknüpft sind, die in seiner Strafverfolgungskompetenz liegen. Um solche polizeirechtlichen Normen geht es vorliegend:

Der Mantelerlass enthält eine Reihe von Regelungen, die das geltende Polizeirecht des Bundes punktuell ergänzen. Es handelt sich dabei um Instrumente für die Erfüllung von kriminalpolizeilichen Aufgaben im Bereich des Terrorismus und des organisierten und international tätigen Verbrechens (z.B. neue Ermittlungsformen wie die verdeckte Fahndung in elektronischen Medien, die Ausschreibung zur verdeckten Registrierung oder gezielten Kontrolle) einschliesslich der koordinierenden, analytischen und ermittlungstechnischen Informationsbearbeitung. Soweit diese Bestimmungen auch koordinierenden Charakter aufweisen, kann nebst Artikel 123 Absatz 1 BV zusätzlich Artikel 57 Absatz 2 BV als Verfassungsgrundlage herangezogen werden.

Im Weiteren sind im Ausländer- und Asylrecht zu verankernde Massnahmen zur Sicherstellung des Vollzugs der Weg- und Ausweisung vorgesehen. Im Bereich der äusseren Sicherheit verfügt der Bund über eine allgemeine Kompetenz, die umfassende Rechtsetzungsbefugnisse beinhaltet (Art. 54 Abs. 1 BV). Soweit – wie vorliegend – ein enger Bezug zu auswärtigen Angelegenheiten besteht, gilt Artikel 54 Absatz 1 BV auch für innerstaatliche Akte.

Spezifisch auf die Verhinderung von terroristischen Straftaten ausgerichtet sind schliesslich die präventiv-polizeilichen Massnahmen; sie sollen zum Zug kommen, bevor eine terroristisch motivierte Straftat verübt werden kann. Konkret beinhaltet der Mantelerlass einen Katalog von Massnahmen zur Abwehr von Bedrohungen, die von sogenannten Gefährderinnen und Gefährdern ausgehen. Diese Regelungen können ebenfalls auf Artikel 123 Absatz 1 BV abgestützt werden, zumal zur Gefahrenabwehr auch die Prävention gehört. Wie im Bereich der Repression ist der Bund daher befugt, Bestimmungen zur präventiven Unterbindung und Bekämpfung terroristischer Aktivitäten zu erlassen.

Darüber hinaus können vorliegend aber auch implizite Verfassungskompetenzen angerufen werden: Im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit ist für die Frage, ob die Bundesverfassung dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz zuweist, nicht allein der Verfassungstext massgebend. Vielmehr fallen Kompetenzen, die sich aus der staatlichen Existenz der Eidgenossenschaft ergeben, auch dann in die Zuständigkeit des Bundes, wenn sie in der Bundesverfassung nicht ausdrücklich genannt werden (inhärente Kompetenzen; s. BGE 117 Ia Erwägung 4a). So gilt es als inhärente Kompetenz des Bundes, im Innern und Äussern die notwendigen Massnahmen zu seinem eigenen Schutz bzw. zum Schutz seiner Institutionen und Organe zu treffen. Der Bund hat den Bestand des schweizerischen Gemeinwesens zu gewährleisten und für die Abwehr von Gefahren zu sorgen, die dieses existenziell bedrohen. Die inhärente Kompetenz des Bundes im Bereich der inneren und äusseren Sicherheit schliesst auch Gesetzgebungskompetenzen mit ein. Für solche Bundeszuständigkeiten, die sich aus der Existenz und Natur der Eidgenossenschaft ergeben und für die in der Verfassung eine explizite Kompetenzzuweisung an den Bund fehlt, wird nach neuer Praxis Artikel 173 Absatz 2 BV herangezogen. Die von terroristischen Umtrieben ausgehenden Gefahren sind zweifelsohne geeignet, den Staat in seiner Existenz zu bedrohen. Auch Artikel 173 Absatz 2 BV bietet daher eine verfassungsmässige Grundlage für die mit der Gesetzesvorlage verfolgten Ziele.

9.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz

Die Schweiz hat in den vergangenen Jahren wichtige Schritte zur Umsetzung und Ratifikation einer Reihe internationaler Verträge unternommen, deren gemeinsames Ziel die Bekämpfung und Prävention von Terrorismus ist.⁶³ Sie leistet heute als Vertragsstaat zu den internationalen Übereinkommen ihren Beitrag im internationalen Kampf gegen den Terrorismus. Insbesondere aus den jüngsten Übereinkommen ergeben sich Strafbarkeitsketten, welche mit einer ausgeprägten Vorverlagerung der Strafbarkeit einhergehen.

Darüber hinaus sollen mit der vorliegenden Gesetzesvorlage zusätzliche Massnahmen rein präventiven Charakters geschaffen werden, denen kein konkreter Tatverdacht zugrunde liegen muss. Die Schaffung einer entsprechenden Gesetzesgrundlage verlangt angesichts der Breite der damit verbundenen präventiven Einschränkungen fundamentaler Grund- und Menschenrechtsgarantien besondere Aufmerksamkeit. Den Prinzipien der Verhältnismässigkeit und dem Bestimmtheitsgebot in der Ausgestaltung und Anwendung der Rechtsgrundlagen wird entsprechend Beachtung geschenkt.