Erläuternder Bericht

einer Reihe internationaler Verträge unternommen, deren gemeinsames Ziel die Bekämpfung und Prävention von Terrorismus ist.⁶ Sie leistet heute als Vertragsstaat zu den internationalen Übereinkommen ihren Beitrag im internationalen Kampf gegen den Terrorismus. Insbesondere aus den jüngsten Übereinkommen ergeben sich Strafbarkeitsketten, welche mit einer ausgeprägten Vorverlagerung der Strafbarkeit einhergehen.

Darüber hinaus sollen mit der vorliegenden Gesetzesvorlage zusätzliche Massnahmen präventiven Charakters geschaffen werden, denen kein konkreter Tatverdacht zugrunde liegen muss. Die Schaffung einer entsprechenden Gesetzesgrundlage verlangt angesichts der Breite der damit verbundenen Einschränkungen fundamentaler Grund- und Menschenrechtsgarantien einer besonderen Sorgfalt. Den Prinzipien der Verhältnismässigkeit und dem Bestimmtheitsgebot wird entsprechend Beachtung geschenkt.

Konkret geht es darum, die nachfolgenden Instrumente jeweils im Rahmen der menschenrechtlichen Verpflichtungen, wie insbesondere dem Recht auf persönliche Freiheit, der Meinungsäusserungsfreiheit, der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, der Glaubens- und Gewissensfreiheit sowie weiteren einschlägigen Garantien, wie sie in der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK)⁷, im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt I)⁸ und in weiteren völkerrechtlichen Übereinkommen sowie im Grundrechtekatalog unserer Bundesverfassung (Art. 7-36 BV) enthalten sind, auszugestalten und anzuwenden.

1.3 Abgrenzung der präventiv-polizeilichen Massnahmen von der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden

Die neuen präventiv-polizeilichen Massnahmen sollen, so gilt der Grundsatz, nur unter der Voraussetzung angeordnet werden können, dass gegen die betroffene Person nicht bereits ein Strafverfahren geführt wird (vgl. Art. 23e Abs. 1 Bst. c VE-BWIS). Entsprechend sind die beiden Aufgabenbereiche Polizei bzw. Gefahrenabwehr und Strafverfolgung klar von einander abzugrenzen. Massgeblicher Begriff der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden ist der Tatverdacht. Dieser muss sich „aus konkreten Tatsachen ergeben […], die eine vorläufige Subsumtion unter einen Straftatbestand erlauben“.⁹ Die Schwelle zur Strafverfolgung ist überschritten im Moment, da „der Verdacht [vorliegt], eine strafbare Handlung sei begangen worden“.¹⁰ Sobald sich also ein Sachverhalt unter einen Tatbestand subsumieren lässt, ist ein Strafverfahren nach StPO zu eröffnen. Dabei kann es sich auch um strafbare Vorbereitungshandlungen nach Artikel 260bis StGB handeln. Im Rahmen des Strafverfahrens, das mit der gerichtlichen Beurteilung seinen Abschluss findet, werden der Straftatverdacht bzw. die individuelle Tatschuld geklärt.

Demgegenüber verfolgen die nachfolgend vorgeschlagenen präventiv-polizeilichen Massnahmen das öffentliche Interesse der Abwehr von Gefahren für die innere und äussere Sicherheit. Diese Tätigkeit sicherheitspolizeilicher Natur beinhaltet im vorliegenden Zusammenhang den Schutz des Polizeiguts der inneren und äusseren Sicherheit, einschliesslich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Hier liegt noch kein Tun oder Unterlassen vor, das unter einen Straftatbestand subsumiert werden kann (was, wie erwähnt, die Eröffnung eines Strafverfahrens nach StPO zur Folge hätte). Es liegt aber eine von einer Einzelperson ausgehende Gefahr oder Bedrohung vor bzw. die von ihr ausgehende Gefahr, dass es zu einer Straftat kommen könnte. Und aus polizeirechtlicher Sicht ist eine bevorstehende konkrete Straftat als Gefahr zu verstehen.¹¹

Die Abgrenzung zwischen polizeilicher Prävention und Strafverfolgung lässt sich am Beispiel terroristisch motivierter Reisen ins Ausland aufzeigen: Hat sich eine terroristisch motivierte Person physisch auf die Reise in ein Konfliktgebiet begeben, so ist damit ein dringender Tatverdacht gegeben, der die Eröffnung eines Strafverfahrens auslöst.¹² Es stehen den Strafverfolgungsbehörden in diesem Rahmen auch bereits strafprozessuale Instrumente zur Verfügung, um zu verhindern, dass die Person ihre Reiseabsicht ausführt (Untersuchungshaft oder als weniger eingreifende Ersatzmassnahmen die Ausweis- und Schriftensperre nach Art. 237 Abs. 2 Bst. a StPO).

Behördliches Eingreifen kann nun aber – und das ist der Ansatzpunkt des vorliegenden Gesetzesentwurfs – bereits erforderlich sein, noch bevor ein solcher Tatverdacht im strafprozessualen Sinn vorliegt. So können Behörden des Bundes und der Kantone im Vorfeld

⁶Vgl. für eine umfassende Auflistung dieser völkerrechtlichen Verträge: Strategie der Schweiz zur Terrorismusbekämpfung vom 18. September

2015, BBl 2015 7497 ff.

7 SR 0.101

8 SR 0.103.2