Rapport explicatif

qu'État partie. Les traités en question, et plus particulièrement les plus récents d'entre eux, contribuent à créer des chaînes de punissabilité qui vont de pair avec une répression renforcée en amont des infractions.

Par ailleurs, l'idée du présent projet de loi est de créer des mesures supplémentaires à caractère préventif qui n'ont pas besoin de se baser sur un soupçon concret d'infraction. Au vu de la restriction considérable des droits fondamentaux et des droits de l'homme qu'implique la création d'une telle base légale, elle doit être réalisée avec le plus grand soin. Il convient notamment d'accorder une attention particulière aux principes de proportionnalité et de précision dans l'élaboration et l'application des bases légales.

Concrètement, il s'agit de mettre en place et d'appliquer les instruments prévus par le présent projet dans le cadre de tous les actes par lesquels la Suisse s'est engagée sur le plan des droits de l'homme, comme le droit à la liberté personnelle, à la liberté d'expression, à la liberté de réunion et d'association, à la liberté de conscience et de croyance et d'autres droits importants tels qu'ils figurent dans la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales⁷, dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (Pacte I de l'ONU)⁸ et dans d'autres traités de droit international, de même que dans le catalogue des droits fondamentaux de notre constitution (art. 7 à 36 Cst.).

1.3 Délimitation entre les mesures de police préventive et les activités des autorités de poursuite pénale

Le principe qui prévaut est le suivant: les nouvelles mesures de police préventive ne doivent pouvoir être ordonnées qu'à condition qu'une procédure pénale ne soit pas déjà en cours contre la personne concernée (cf. art. 23e, al. 1, let. c, AP-LMSI). Le domaine de tâches de la police et de la prévention des menaces doit donc être clairement délimité de celui de la poursuite pénale. Les autorités de poursuite pénale s'occupent principalement des soupçons, qui doivent porter sur des faits concrets autorisant une subsomption provisoire tombant sous le coup d'un élément constitutif d'infraction⁹. Le seuil de la poursuite pénale est atteint au moment où il existe un soupçon indiquant qu'un acte répréhensible aurait été commis¹⁰. Une procédure pénale au sens du CPP doit donc être ouverte dès qu'un fait peut être associé à un élément constitutif. Il peut aussi s'agir d'actes préparatoires répréhensibles selon l'art. 260^bisCP. Le soupçon d'infraction et la culpabilité individuelle sont établis dans le cadre de la procédure pénale, qui prend fin avec le jugement du tribunal.

De leur côté, les mesures de police préventive proposées ci-après répondent à l'intérêt public que représente la prévention des dangers pour la sécurité intérieure et extérieure du pays. Il s'agit d'une tâche de police de sécurité qui inclut dans ce contexte la protection des biens de police que sont la sécurité intérieure et extérieure, y compris de la sécurité et de l'ordre publics. Nul besoin, dans ce cas, qu'un acte (ou une absence d'acte) pouvant constituer un élément d'infraction ait déjà été commis (ce qui entraînerait, comme indiqué, l'ouverture d'une procédure pénale selon le CPP). Des mesures peuvent en revanche être ordonnées lorsqu'une personne représente un danger ou une menace ou que le danger qu'elle représente pourrait conduire à une infraction, sachant que du point de vue du droit de police, la commission imminente d'une infraction concrète est comprise comme un danger¹¹.

L'exemple des voyages à l'étranger motivés par le terrorisme illustre bien la délimitation entre la prévention policière et la poursuite pénale: lorsqu'une personne encline au terrorisme s'apprête à partir dans une zone de conflit, un soupçon concret peut être invoqué qui entraîne l'ouverture d'une procédure pénale¹². Les autorités de poursuite pénale disposent déjà dans ce contexte d'instruments de procédure pénale pour empêcher la personne de prendre le départ (détention préventive ou comme mesure de substitution plus douce la saisie de ses documents d'identité et autres documents officiels selon l'art. 237, al. 2, let. a, CPP).

Cependant, il peut être nécessaire que les autorités interviennent avant qu'un tel soupçon au sens de la procédure pénale n'existe, et c'est sur ce cas de figure que repose le présent projet de loi. Il peut arriver que les autorités de la Confédération et des cantons reçoivent des informations avant qu'une personne n'entreprenne un voyage à des fins terroristes indiquant que celle-ci pourrait commettre une acte terroriste au sens de l'art. 260^terou 260^quinquiesCP. Les indications peuvent être transmises par des parents inquiets ou par des tiers ou être obtenues de la personne concernée elle-même par le biais des messages qu'elle laisse sur des réseaux sociaux où elle fait part de ses intentions. Dans cette phase, les autorités policières cantonales et fédérales accomplissent leur mandat de prévention des

7 RS 0.101

8 RS 0.103.2