Rapport explicatif

7 Aspects juridiques

7.1 Constitutionnalité

Le projet s’appuie sur l’art. 102 Cst., qui dispose que la Confédération assure l’approvisionnement du pays en biens et services de première nécessité afin de pouvoir faire face à une menace de guerre, à une autre manifestation de force ou à une pénurie grave à laquelle l’économie n’est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. La Confédération prend à cette fin des mesures préventives.

Une des principales modifications apportées à la LAP a trait à la question du moment où l’AEP intervient. Le projet vise à préciser à quel moment la Confédération doit intervenir pour écarter les dangers menaçant l’approvisionnement du pays. Le moment de cette intervention avait déjà été avancé lors de la révision totale de la loi. La révision actuelle entend clarifier que des mesures peuvent être ordonnées en prévention de pénuries graves, à savoir lorsqu’une pénurie grave est matériellement ou temporellement imminente, mais pas encore déclarée. Le complément apporté à la loi par l’explicitation de l’aspect matériel de l’ « imminence » de la menace est à cet égard important. Une mesure préventive, comme le dénote le terme, doit être prise en amont d’une pénurie grave, à savoir au moment où celle-ci s’avère imminente. Par son énoncé, l’art. 102, al. 1, Cst. confirme cette interprétation : dans la première phrase, la tâche de la Confédération, à savoir garantir l’approvisionnement du pays, est limitée aux biens et services vitaux ainsi qu’à certains scénarios ; la deuxième phrase autorise et oblige la Confédération à ordonner des mesures préventives, que les risques se soient ou non concrétisés. Les mesures ont surtout vocation à permettre de se préparer à des menaces et d’éviter les dommages dus à une pénurie grave. Cela suppose qu’une mesure puisse être mise en place suffisamment tôt, même s’il n’y a pas encore d’urgence mais qu’une intervention est objectivement nécessaire pour se préparer à la menace et éviter des dommages.

Cela ne peut évidemment se faire que dans le respect de l’art. 5, al. 2, Cst., qui prévoit que l’activité de l’État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé. La proportionnalité constitue le critère central et la principale limite imposée à la législation relative à l’approvisionnement économique du pays. Comme déjà mentionné dans le message concernant la LAP en vigueur²⁵, le principe de proportionnalité revêt également une importance de premier plan dans le choix du moment d’une intervention de la Confédération face à une menace de pénurie grave. Plus l’atteinte à la liberté économique due aux mesures préventives est importante, plus le risque d’une pénurie grave entraînant des dommages économiques majeurs doit être imminent.